Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr 330/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego M.K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżoną decyzją z 12 kwietnia 2022 r. nr 330/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 września

2021 r. nr 251/2021. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. W dniu 23 sierpnia 2019 r. do Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: organ

I instancji) wpłynął wniosek M. K. (dalej: skarżący, inwestor) o pozwolenie na nadbudowę istniejącego poddasza ze zmianą sposobu użytkowaniu strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Następnie

w toku postępowania wniosek podlegał modyfikacjom.

2.2. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 251/21 z 24 września 2021 r. – wydaną na podstawie art. 35 ust 3 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na działce ew. nr [...] z obrębu [...].

2.2.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił planowaną inwestycję. Następnie wskazał, że w toku postępowania, inwestor zmienił nazwę inwestycji na.: "Rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego", taki sam tytuł ma również projekt budowlany (dot. pkt 1). Inwestor w piśmie z 23.04.2021 r. zmienił nazwę planowanej inwestycji

na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego rezygnując

z określenia jej jako nadbudowa budynku mieszkalnego. Przytoczył jednocześnie tezę wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16.01.2019 r. sygn. akt: II SA/Po 730/18, z której wynika, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który (zewnętrzną) część obiektu budowlanego". Zgodnie z przytoczonym zapisem zmiana wysokości budynku nie jest więc jego rozbudową. Organ I instancji podał, że z projektu budowlanego wynika jednak, że wysokość budynku ulega zmianie, i to istotnej, co kwalifikuje planowaną inwestycję jako nadbudowę, a nie rozbudowę budynku mieszkalnego. W tym przypadku została dokonana jedynie zmiana nazwy inwestycji, nie dokonano natomiast zmiany projektu budowlanego i w związku z tym należy stosować zapisy dotyczące nadbudowy budynku mieszkalnego. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że na wniosek inwestora zostało wydane postanowieniu Prezydenta m.st. Warszawy z 1.07.2021 r. nr 191/21

o wyrażeniu zgody o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (dot. pkt 2); doprowadzono powierzchnię mieszkań do zgodności z ustaleniami § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (dot. pkt 4); jednak projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ronda Wiatraczna – część I (dot. pkt 3).

2.2.2. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 9 ust 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ronda W. - część I.: "1) zakazuje się naruszania właściwych dla pierwowzoru (określonych zgodnie z przepisami odrębnymi

w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków lub w zaleceniach konserwatorskich) bryły budynku, detali, formy elewacji, otworów okiennych

i drzwiowych, kształtu stolarki i jej podziału oraz 3) zakazuje się nadbudowy budynków (za wyjątkiem adaptacji na cele użytkowe strychów i poddaszy), chyba, że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej". Istotnym w sprawie jest cytowany powyżej § 9 ust. 18 pkt 3 planu miejscowego, który nie dopuszcza do nadbudowy budynku, wręcz jej zakazuje. Nadbudowa budynku o jedną kondygnację oraz zmiana sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne jest więc sprzeczna z cytowanym zapisem. Zdaniem organu I instancji, zakaz nadbudowy związany jest ściśle z ważnym dla sprawy kolejnym zapisem planu tj. § 9 ust 18 pkt 1 zakazującym naruszania właściwych dla pierwowzoru: bryły budynku, detali i formy elewacji. Przytoczona powyżej nadbudowa będzie niewątpliwie zmianą pierwotnego wyglądu budynku. Pierwowzorem budynku przy ul. [...], co wynika z dokumentacji archiwalnej będącej w posiadaniu tut. Urzędu oraz innych dostępnych źródeł (np. ogólnodostępne historyczne mapy i zdjęcia) jest jego obecny stan tzn. budynek posiadający 3 kondygnacje nadziemne oraz nadbudowaną klatkę schodową. Klatka schodowa została nadbudowana w celu obsługi sąsiedniego budynku przy ul. [...] (rzeczona klatka schodowa obsługuje zarówno budynek przy ul. [...] nr [...], jak i budynek nr [...]). W takiej formie został omawiany budynek ujęty w gminnej ewidencji zabytków, jak również została ustalona jego ochrona w powyższym planie. Jednocześnie analizując widok pierzei ul. [...] na odcinku od Al. [...] do ul. [...] stwierdzono, że jest ona symetryczna po obu stronach osi ul. [...]. Zarówno po południowej, jak

i północnej stronie ulicy [...] układ zabudowy ul. [...] składa się ze zróżnicowanej pod względem wysokości zabudowy mieszkaniowej. Ulica [...] została wytyczona w 1927 roku (jej realizacja to początek lat 30-tych) i praktycznie

w tym samym czasie rozpoczęła się zabudowa omawianej części pierzei ul. [...]: budynek nr [...], [...], [...], [...] – rok 1930, nr [...] – rok 1935, kontynuowana również po 1945 r.

W swej pierwotnej formie budynki przy ul. [...] miały różną wysokość,

a późniejsza zabudowa, czyli budynki przy ul. [...] i [...] oraz przy

ul. [...] nawiązywały do symetrycznej zabudowy pierzei

ul. [...].

2.2.3. Odnosząc się do postanowienia z 3.09.2021 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym podano, że planowana nadbudowa uzupełni istniejąca lukę w wysokości zabudowy i stworzy pełną pierzejową zabudowę od strony ulicy [...], jak i od strony podwórza, Prezydent m.st. Warszawy podniósł, że uzasadnienie to w swej istocie odnosi się jedynie do krótkiego odcinka ulicy [...] (od numeru [...] do ulicy [...]) nie biorąc pod uwagę całości pierzei i jej charakterystycznej symetrii po obu stronach ul. [...]. Inwestor w swej argumentacji powołuje się na pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 04.06.2020 r. zalecające prowadzenie prac z poszanowaniem elementów historycznych oraz stosowanie materiałów analogicznych do materiałów pierwowzoru, a także zaleca pozostawienie gzymsu koronującego istniejący budynek aby oddzielał część historyczną od nadbudowy. Konserwator zabytków w swym piśmie, odnosząc się do wnioskowanej inwestycji, czyli przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku, nie ma do niej zastrzeżeń, nie mniej nie odnosi się do jej zgodności z miejscowym planem,

w kontekście pierwowzoru. Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że zachowanie właściwych dla pierwowzoru elementów budynku takich jak w tym przypadku charakterystycznego dla budynku gzymsu, nie spowoduje, że pierwowzór całego budynku przy ul. [...] w W. zostanie zachowany.

2.3. W odwołaniu od tej decyzji, inwestor wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2.4. Zaskarżoną decyzją z 12 kwietnia 2022 r. nr 330/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.

2.4.1. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana rozbudowa

i przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie może kierować się innymi kryteriami niż te, które zostały określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Wojewoda wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż inwestor sam wskazuje, że "projektuje się nadbudowę istniejącego poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Istniejący drewniany dach zostanie rozebrany. Budynek, który obecnie jest niższy od obu budynków sąsiednich, z którymi się styka w zabudowie pierzejowej, zostanie nadbudowany do wysokości kalenicy istniejącej dobudowanej klatki schodowej obsługujący budynek pod nr [...]. Pozwoli to uzupełnić istniejącą lukę w wysokościach zabudowy i stworzyć pełną pierzejową zabudowę zarówno od ulicy [...], jak i od strony podwórza. Taka nadbudowa, a właściwie dobudowa do istniejącej klatki schodowej zapewni harmonijną całość linii dachów budynków w pierzei ulicy [...] ". Zatem w ocenie organu odwoławczego, inwestor planuje adaptację istniejącego poddasza poprzez podniesienie ścian, z której powstanie czwarta kondygnacja użytkowa oraz nadbudowę jeszcze jednej kondygnacji. Na skutek wykonania nowych ścianek działowych poziom kalenicy ulegnie podwyższeniu, w związku z czym wysokość budynku ulegnie zwiększeniu, co

z kolei jest cechą robót budowlanych pozwalających na zakwalifikowanie ich jako nadbudowy. Zatem choć inwestor planuje nadbudowę związaną z adaptacja strychu/poddasza na cele mieszkalne, jednakże, co potwierdza analiza przedłożonej dokumentacji (w tym przekroju i rysunki elewacji) dojdzie finalnie do nadbudowy przedmiotowego budynku o 2 kondygnacje (jedna adaptowana z istniejącego poddasza oraz kolejna, stanowiąca 5 kondygnację), czego plan miejscowy wprost zakazuje.

2.4.2. Odnosząc się do postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2021 r., organ odwoławczy wskazał, że organ konserwatorski uzgodnił przedmiotowy projekt budowlany, uzasadniając, że planowana nadbudowa uzupełni istniejącą lukę w wysokości zabudowy i stworzy pełną pierzejową zabudowę od strony ul. [...], jak i od strony podwórza. Wojewoda zwrócił uwagę na to,

że konserwator zabytków w swym piśmie, odniósł się do wnioskowanej inwestycji, czyli przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku, niemniej to organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Pismem z 16 maja 2022 r. M. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego, zarzucając organowi naruszenie art. 7 i art. 7a w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

W ocenie skarżącego, organ błędnie przyjął, że inwestorowi chodzi o nadbudowę budynku, mimo, że celem inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku.

4. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na działce ew. nr [...]

z obrębu [...]

6.1. Zgodnie z art. 28 ust. 1-2 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (niemającym znaczenia w niniejszej sprawie). Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, a stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 2 p.b. obszarem tym jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

6.2. Zgodnie z art. 32 ust. 4 p.b., Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie

w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na mocy art. 32 ust. 4a p.b., nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych

z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w sprawie nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem obszar inwestycji jest położony na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XCIV/2413/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ronda W. – część I (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 11580; dalej: MPZP).

6.3. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,

w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie –

w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Stosownie do art. 35 ust. 4 p.b.

w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia przez inwestora przesłanek określonych przez prawo, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 840/21, LEX nr 3327474).

7. W realiach kontrolowanego postępowania, organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia niekorzystne dla skarżącego inwestora, uznając, że przedłożony przez niego projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

7.1. Działka o nr ew. 10 w obr. 3-05-01 jest położona w obszarze "C" w terenie oznaczonym jako C3.2MW/U, tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług, zgodnie z § 4 ust. 4 (przy czym zakazuje się sytuowania funkcji oświaty).

W § 21 ust. 12 MPZP przewidziano następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) maksymalna wysokość zabudowy - 18 m, nie więcej niż 5 kondygnacji,

b) wysokość elewacji frontowej od strony ul. [...] od 12 do 20 m,

c) maksymalna intensywność zabudowy na działce budowlanej - 5,0,

d) maksymalna powierzchnia zabudowy na działce budowlanej - 50%,

e) minimalna powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej - 25%,

f) maksymalna długość elewacji frontowych budynków - ustala się ciągłą zabudowę pierzejową od strony ul. [...] i ul. [...],

g) geometria dachu - wg § 11 ust. 3,

h) ogrodzenia - wg § 7 ust. 1 i 2,

i) linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu i § 5 ust. 4; pierzeje usługowe i eksponowane od strony ul. [...] zgodnie z rysunkiem planu i § 5 ust. 5;

Wspomniany przepis MPZP przewiduje ponadto m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu:

a) zasady ochrony środowiska, wg § 8 ust. 3,

b) zabezpieczenia przed oddziaływaniem ul. [...] i linii tramwajowej, wg § 8 ust. 10,

c) zasady ochrony zabytków: na rysunku planu wskazuje się budynki wpisane do ewidencji zabytków i budynki objęte ochroną w planie; ustala się ochronę zabytkowych budynków mieszkalnych ul. [...], [...], [...], wg § 9 ust. 18; dopuszcza się remont istniejącego ocieplenia budynków już ocieplonych; ustala się ochronę zabytkowych budynków mieszkalnych ul. [...], ul. [...], [...], [...], wg § 9 ust. 19; ustala się ochronę zabytkowych budynków mieszkalnych osiedla [...] I przy ul. [...], wg § 9 ust. 20, przy czym dopuszcza się remont istniejącego ocieplenia budynku,

d) zasady rozmieszczania elementów MSI, reklam, szyldów, wg § 6 ust. 1, 2, 6, 7,

e) dla terenu nie wyznacza się obszarów scaleń i podziałów nieruchomości; zasady scaleń i podziału nieruchomości, wg § 12;

7.2. Jak wskazano powyżej, § 21 ust. 12 pkt 3 lit. "c" MPZP odnosi się wprost do obiektu będącego przedmiotem kontrolowanego postępowania, ustalając ochronę zabytkowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] na zasadach przewidzianych w § 9 ust. 19 MPZP. Przepis ten z kolei m.in. dla tego budynku i terenu określa następujące ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu:

1) zakazuje się naruszania właściwych dla pierwowzoru (określonych zgodnie

z przepisami odrębnymi w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków lub w zaleceniach konserwatorskich) bryły budynku, detali, formy elewacji, otworów okiennych i drzwiowych, kształtu stolarki i jej podziału;

2) dopuszcza się docieplenie zewnętrzne tynkowanych ścian budynku, pod warunkiem zachowania formy i wystroju elewacji budynku;

3) zakazuje się nadbudowy budynków (za wyjątkiem adaptacji na cele użytkowe strychów i poddaszy), chyba, że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej;

4) ustala się ochronę elewacji frontowych budynków poprzez: zachowanie, remont, konserwację elewacji lub części elewacji zachowanych zgodnie z pierwowzorem lub przywrócenie wyglądu elewacji zgodnego z pierwowzorem.

7.3. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie organów obu instancji przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zakłada adaptację istniejącego poddasza przez podniesienie ścian, z której powstanie czwarta kondygnacja użytkowa oraz nadbudowę jeszcze jednej kondygnacji, tj. nadbudowę budynku do wysokości kalenicy istniejącej dobudowanej klatki schodowej obsługującej budynek przy

ul. [...]. Innymi słowy, organy stwierdziły niezgodność tego projektu z MPZP

z uwagi na projektowaną nadbudowę budynku przy ul. [...].

7.4. W związku z tym należało wskazać, że zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w Prawie budowlanym, przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pr. bud.), przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7), zaś przez przebudowę wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a). Jednocześnie ustawodawca we wskazanej wyżej ustawie nie zawarł definicji legalnych pojęć rozbudowy i nadbudowy. W tym zakresie odwołać się zatem należy do reguł wykładni i co za tym idzie w pierwszym rzędzie znaczenia jakie pojęcia te mają w języku polskim. Nadbudowa oznacza to, co nadbudowano, nadbudowaną część gmachu, budynku zaś rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego, powiększanie kubatury budowali poprzez dobudowywanie nowych partii, powiększanie powierzchni zabudowanej poprzez budowę nowych obiektów (patrz Słownik języka Polskiego PWN, Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego - dostępne pod adresem https://sjp.pwn.pl). Wzajemna relacja pomiędzy tymi pojęciami jest zatem płynna i trudno wyznaczyć ścisłą pomiędzy nimi granicę. Wskazać jednakże należy, iż kluczowe dla rozróżnienia między nimi jest to w jaki sposób dochodzi do powiększenia obiektu, w tym jego kubatury. Samo powiększenie obiektu budowlanego jest bowiem cechą charakterystyczną tak nadbudowy, jak i rozbudowy. Należy zatem przyjąć (aczkolwiek z zastrzeżeniem,

iż rozróżnienie to nie ma charakteru ścisłego), iż rozbudowa to takie powiększenie obiektu, w tym jego kubatury, które nie stanowi jednakże jego nadbudowy, a więc nie polega na zrealizowaniu nowej substancji budowlanej wyłącznie na już istniejącym obiekcie (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 554/18).

W orzecznictwie wskazuje się też, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (por. wyrok NSA z 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1750/15, LEX nr 2273223), jak również, że o nadbudowie budynku mieszkalnego można mówić w sytuacji, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja (zob. wyrok NSA

z 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1927/06, LEX nr 510755). Na kanwie rozpatrywanych spraw formułowano również poglądy, z których wynika, że w wyniku nadbudowy zaś powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa (por. wyrok WSA

w Warszawie z 21 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1264/21, LEX nr 3354686).

7.5. Odnosząc te definicje do realiów niniejszej sprawy, należało w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na aktualną strukturę spornego budynku przy ul. [...], udokumentowaną w rysunkami J3 i J4 przedstawiającymi aktualny stan elewacji tego budynku od ulicy jak i od podwórza. Budynek ten charakteryzuje się niejednorodną wysokością na całej powierzchni zabudowy. Od strony frontowej, budynek ma kształt standardowy, zawiera 3 kondygnacje i dotychczas nieużytkowe poddasze (dach spadzisty). Jednak od strony podwórza, całkowita wysokość budynku nawiązuje do wysokości sąsiadującego budynku przy ul. [...], tj. jest wyższa niż od strony frontowej. Różnica ta wynika z wysokości części spornego budynku przylegającej do budynku przy ul. [...], oznaczonej w projekcie jako "istniejąca klatka schodowa" (od strony ul. [...], wysokość budynku po stronie frontowej i od podwórza jest taka sama). Z przekroju projektowanej inwestycji (rysunek A5) wynika, że w rezultacie tej budowy nie nastąpi podwyższenie kalenicy budynku, a dobudowana część połączy się z "istniejącą klatką schodową", niwelując aktualnie istniejącą nieregularność wysokości spornego budynku. Taką interpretację projektu budowlanego potwierdzają również rysunki A6 i A7, przedstawiające projektowane elewacje spornego budynku.

7.6. Z uwagi na nieregularną wysokość spornego budynku w jego aktualnym stanie, to przy ocenie charakteru spornej inwestycji nie jest celowe odwoływanie się do ogólnych definicji nadbudowy i ich proste zestawienie z informacjami wyrwanymi

z kontekstu całego analizowanego projektu. Gdyby struktura spornego budynku była jednorodna co do jego wysokości, to rzeczywiście przytoczone wyżej przepisy MPZP dopuszczałyby wyłącznie jego nadbudowę w postaci przekształcenia dotychczasowego strychu w poddasze użytkowe – w takich okolicznościach dobudowanie łącznie

2 kondygnacji należałoby zakwalifikować jako naruszające MPZP. Niemniej jednak, projektowana przez inwestora dodatkowa przestrzeń użytkowa nie stanowi kondygnacji nadbudowywanych ponad aktualną wysokość spornego budynku – przeciwnie,

w rezultacie tej inwestycji wysokość kalenicy nie ulegnie zmianie. Przyjmując wbrew zgromadzonej dokumentacji, że dochodzi do zmiany wysokości tego budynku, organ naruszył art. 7 i art. 80 k.p.a. Powyższe oznacza, że w ocenie Sądu wspomniany projekt nie narusza § 9 ust. 19 MPZP.

7.7. W związku z tym, że sporny budynek jest ujęty indywidualnie w gminnej ewidencji zabytków, analizowany projekt podlegał uzgodnieniu z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ten organ, wyposażony w wiedzę specjalistyczną w zakresie ochrony zabytków, uzgodnił sporny projekt bez uwag. Organ konserwatorski trafnie wskazał, że sporny budynek ma zostać nadbudowany do wysokości kalenicy istniejącej jego części, tj. klatki schodowej strukturalnie należącej do spornego budynku, a funkcjonalnie – obsługującej budynek przy ul. [...]. Organ uzgadniający wskazał, że dobudowana część budynku nie doprowadzi do zmian wyglądu istniejących elewacji, będzie elementem dodanym, nieingerującym w istniejący budynek. Ponadto projektowany układ okien na elewacji frontowej nawiązuje do istniejącego podziału budynku, jak również do poziomych rytmów pierzei ulicy i jest kontynuacją linii okien sąsiadującego budynku przy ul. [...], natomiast projektowane okna połaciowe z uwagi nie będą widoczne z perspektywy ul. [...]. Uznano zatem, że zamierzone przedsięwzięcie jest dopuszczalne pod względem doktryny konserwatorskiej. Sąd nie znalazł żadnych podstaw do podważenia prawidłowości przytoczonej wyżej analizy Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. I choć to organy architektoniczno-budowlane rozstrzygają

o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym dotyczących zabytków), to nie można tracić z pola widzenia treści stanowiska organu wyspecjalizowanego w sprawach ochrony zabytków, tym bardziej, że ustawodawca nie bez powodu uzależnił udzielenie pozwolenia na budowę takiego obiektu jak sporny budynek od uzgodnienia dokonanego przez Konserwatora Zabytków. Z postanowienia tego organu wynika również, że planowana inwestycja nie narusza w szczególności § 9 ust. 19 pkt 1 MPZP, który zakazuje naruszania właściwych dla pierwowzoru (określonych zgodnie z przepisami odrębnymi w uzgodnieniu

z właściwym konserwatorem zabytków lub w zaleceniach konserwatorskich) bryły budynku, detali, formy elewacji, otworów okiennych i drzwiowych, kształtu stolarki i jej podziału.

7.8. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że odmowa udzielenia skarżącemu inwestorowi pozwolenia na budowę nastąpiła w wyniku nieprawidłowego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 9 ust. 19 MPZP oraz naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji architektoniczno-budowlanej uwzględni wyrażoną przez Sąd ocenę prawną, odnoszącą się do spornej kwestii zgodności przedstawionego przez inwestora projektu z ustaleniami MPZP.

9. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W związku z tym, że skarżący występował w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, zasądzona kwota odpowiada równowartości wpisu od skargi.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.