II OSK 1845/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-04-23	
Data wpływu	2006-11-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Po 1157/05	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174, art. 183 par. 1, art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126;  art. 34,  art. 36a, art. 48;  Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 84 par. 1,  art. 143; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj( spr.) sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1157/05 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1157/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. G. pozwolenia na rozbudowę części ekspedycyjno – chłodniczej w ubojni indyków na działce położonej w S. nr [...].

W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] i [...] kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działce wykonywane są roboty budowlane związane z rozbudową zakładu PPH [...] J. G..

Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. G. dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od tej decyzji J. G. zarzuciła, że ustalenia organu są błędne, bowiem jako następca prawny B. G. dysponuje decyzją z dnia [...] zezwalającą na rozbudowę budynku. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, jaka część rozbudowy dokonana została samowolnie. Wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na tę decyzję.

W dniu [...] J. G. wniosła o wszczęcie postępowania legalizacyjnego "w celu wydania zezwolenia na budowę obiektu budowlanego w postaci hali obróbki termicznej i wystudzania wędlin oraz hali pakowania i ekspedycji(...)" w trybie art. 48 i następne Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 11 lipca 2003 r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 718), gdyż obiekt został wybudowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. J. G. zobowiązała się do zapłacenia tzw. opłaty legalizacyjnej po jej obliczeniu i wezwaniu.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Po złożeniu tych dokumentów postanowieniem z dnia [...] organ I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zobowiązał J. G. do dostarczenia w terminie do dnia [...] ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowy zakładu o wymiarach 42,85 m x 26,80 m. Inwestor przedłożył decyzję z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) ustalił dla J. G. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 375.000 zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu [...] na działce nr ew. gruntu [...] położonej w S. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy do obliczania opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalając opłatę zastosowano odpowiednio przepisy, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przy czym na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stawka opłaty została pięćdziesięciokrotnie podwyższona. Stawkę opłaty ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1132).

Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

W skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] J. G. wniosła o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane wyrażające się w przyjęciu, że część zakładu Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "[...]" została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy część tę należy traktować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowy w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji nie można traktować jako samowoli budowlanej. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 77 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu sztuki budowlanej celem stwierdzenia charakteru prac budowlanych oraz naruszenie art. 143 k.p.a. przez pominięcie wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, iż postanowienia zapadły z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów art. 48 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Nadto Sąd powołał przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zaznaczył, że możliwość zalegalizowania obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, przewidziana w art. 48, została wprowadzona powyższą ustawą zmieniającą, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Podkreślił też, iż postępowanie w sprawie dokonanej samowoli budowlanej zostało wszczęte w [...] r.

W ocenie Sądu rozbudowa przedmiotowego budynku o część obiektu o powierzchni 42,85 m x 26,80 m jest samowolą budowlaną rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W przepisie tym wyraźnie wskazano, że przez samowolę budowlaną należy rozumieć nie tylko budowę obiektu, ale i jego części. W orzecznictwie przyjmuje się, że sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może zostać rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r., sygn. akt II SA/Gd 2399/99).

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż decyzja z dnia [...] dotyczyła obiektu o wymiarach 13,60 m x 26,80 m. Budowa ta została wykonana zgodnie z projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę i zakończona została w dniu [...], co wynika zarówno z dziennika budowy nr [...] jak i protokołu z dnia [...] zawierającego oświadczenie M. A., pełniącej funkcję kierownika budowy. Skoro zaś rozbudowa budynku w ramach wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] została zakończona, to nie można było zakwalifikować prac zmierzających do dalszej rozbudowy, jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Takie odstępstwo mogłoby być rozważane tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zostało dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] Tymczasem samowolnej rozbudowy dokonano dopiero po ukończeniu legalnej rozbudowy obiektu. Rozpoczęcie robót w tym zakresie nie miało zatem żadnego związku z dokonaną wcześniej legalną rozbudową. Nadto rozbudowa budynku dotyczy powierzchni ponad trzykrotnie większej niż ta, której dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [...] To prowadzi do wniosku, że jest to nowa inwestycja. Sama skarżąca we wniosku z dnia [...] przyznała, iż rozbudowa stanowi samowolę budowlaną.

Za niezasadny Sąd uznał pogląd skarżącej, że organy administracji winny przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu sztuki i techniki budowlanej. Sąd podkreślił, iż ocena, czy sporna rozbudowa ma cechy samowoli budowlanej, czy jest jedynie odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest oceną prawną i należy do organów nadzoru budowlanego. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 k.p.a.) nie zaś rozstrzyganie za organy.

W takiej sytuacji organ administracji na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązany był do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty została ustalona na podstawie art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2005 r. - zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) – oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli ( Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1132 ).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G., reprezentowana przez adwokata M. L.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że część zakładu Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" z/s w P., położona na działce nr ewid. [...] w S. nr [...], została wybudowana bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę, podczas gdy część tę należy traktować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowy (pozwolenie nr [...] na rozbudowę zakładu), w rozumieniu naruszonego przepisu i w konsekwencji nie można traktować jako samowoli budowlanej i ustalać w oparciu o stosowne przepisy opłaty legalizacyjnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 84 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w braku uchylenia poprzedzającego zaskarżone orzeczenie postanowienia, z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu sztuki budowlanej, celem stwierdzenia ważnej dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy kwestii dotyczącej charakteru prac budowlanych w postaci spornej rozbudowy zakładu, mimo iż przepisy k.p.a. zobowiązują organy administracji publicznej m. in. do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zupełnym pominięciu i niewypowiedzieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji odnośnie zarzutu strony skarżącej, zgłoszonego w punkcie 3 skargi z dnia 22 września 2005 r.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. G. wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia, jeżeli zasadna jest wyłącznie podstawa naruszenia prawa materialnego, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, jeżeli zasadne są także podstawy naruszenia prawa procesowego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji część zakładu skarżącej stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z definicją zawartą w art. 36 a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca wykonując prace budowlane mające na celu postawienie zakładu produkcyjnego, a następnie jego rozbudowę, działała w dobrej wierze, w oparciu o wydane pozwolenie na rozbudowę zakładu. Skarżąca mając pozwolenie na rozbudowę zakładu w sposób istotny przekroczyła projekt budowlany objęty tym pozwoleniem, a nie, jak wskazują organy administracji publicznej i Sąd, że wybudowała zupełnie samodzielny obiekt bez pozwolenia na budowę. Tylko samodzielna budowla może być potraktowana jako samowola budowlana i to wyłącznie wówczas, gdy zostanie wybudowana bez wymaganej prawem decyzji administracyjnej. Sporna rozbudowa nie ma cech samodzielnej, o czym świadczy już sama terminologia. Cecha ta nie dotyczy bowiem z samej swej istoty obiektów stanowiących rozbudowę innej samodzielnej budowli, już postawionej, nawet wówczas, gdy zostały one wybudowane z przekroczeniem zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny.

Zdaniem skarżącej powołanie dowodu z opinii biegłego z dziedziny techniki budowlanej było niezbędne celem rozwiania w sposób jednoznaczny wszelkich wątpliwości, czy rozbudowa stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy jest samodzielną budową i z uwagi na brak osobnego pozwolenia na budowę może być potraktowana jako samowola budowlana.

Nadto Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 143 k.p.a., a zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego winno zawierać m. in. wskazanie zarzutów, jakie strona skarżąca podnosi w skardze i ustosunkowanie się do każdego z nich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 84 k.p.a.

Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. G. pozwolenia na rozbudowę części ekspedycyjno – chłodniczej w [...] na działce położonej w S nr [...]. Decyzja ta obejmuje pozwolenie na rozbudowę zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. A zatem zakres rozbudowy został określony w tym projekcie budowlanym.

Porównanie zakresu rozbudowy objętej decyzją Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] z zakresem przedmiotowej rozbudowy jednoznacznie wskazuje, iż roboty przeprowadzone po dniu [...] wykraczają poza zakres objęty tym pozwoleniem na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła rozbudowy zakładu o obiekt o wymiarach 13,60 m x 26,80 m., zaś zakwestionowana przez organ nadzoru budowlanego kolejna rozbudowa dotyczy obiektu o wymiarach 42,85 m x 46,80 m. A zatem kolejna rozbudowa dotyczy powierzchni ponad trzykrotnie większej niż ta, której dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [...].

Przede wszystkim zaś rozbudowa objęta powyższym pozwoleniem na budowę zakończona została w dniu [...], co potwierdzają zapisy w dzienniku budowy nr [...] oraz oświadczenie M. A., pełniącej funkcję kierownika budowy, zawarte w protokole Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...]. Z tego względu robót budowlanych prowadzonych po dniu [...] nie można uznać za roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].

Jak stanowi art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego) bądź w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 5).

Odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego można dokonać jedynie w trakcie budowy tj. dopóki nie zostanie zakończona budowa objęta pozwoleniem na budowę zatwierdzającym ten projekt budowlany (bądź objęta pozwoleniem na budowę następującym po wydaniu odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego).

Skoro w niniejszej sprawie budowa polegająca na rozbudowie części ekspedycyjno – chłodniczej w ubojni indyków na działce położonej w S. nr [...], objęta decyzją Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. G. pozwolenia na rozbudowę, została zakończona w dniu [...], to tym samym inwestor nie mógł dopuścić się odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. A zatem, realizacji kolejnej rozbudowy nie można zakwalifikować jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] Kolejna rozbudowa obiektu po zakończeniu robót objętych pozwoleniem na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji samowolnej budowy.

Należy wskazać, że art. 84 § 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z tym przepisem dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).

W niniejszej sprawie - na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - ocena, czy rozbudowa ma cechy samowoli budowlanej czy stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest oceną prawną i należy do organów nadzoru budowlanego.

W takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba zasięgnięcia wiadomości specjalnych, co uzasadniałoby dopuszczenie dowodu z opinii biegłego ( art. 84 k.p.a.), ani nie zachodziła konieczność wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nadzoru budowlanego – poprzez czynności, jakich dokonał – w sposób wszechstronny wyjaśnił okoliczności sprawy i ustalił stan faktyczny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Ustalone okoliczności sprawy, tj. fakt zakończenia budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia na rozbudowę z dnia [...] - i to na podstawie dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy – świadczą o braku podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu sztuki budowlanej. Organ administracji publicznej nie obciążał w tym zakresie obowiązek przeprowadzenia tego dowodu z mocy art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w tym zakresie organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Punkt 3 skargi J. G. dotyczył naruszenia art. 143 k.p.a.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego względu z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skoncentrowanie się przez Sąd pierwszej instancji na kwestiach mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nieodniesienie się do pozostałych zarzutów skargi nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art.143 k.p.a stanowi, iż wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Brak uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zakresie zarzutu naruszenia tego przepisu nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała w jakiej formie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu miałby dopuścić się naruszenia przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania tego zarzutu należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w tym zakresie.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia przez błędną wykładnię.

Po drugie, zwrócić należy uwagę na sprzeczność w sformułowaniu tego zarzutu. A mianowicie, strona upatruje naruszenia tego przepisu w tym, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, że część zakładu Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" z/s w P. została wybudowana bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę, podczas gdy część tę – zdaniem J. G. - należy traktować jako "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego". Przy takim sformułowaniu zarzutu autor skargi kasacyjnej podnosi zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, który dotyczy nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Nadto – jak już wyżej podkreślono - kolejnej rozbudowy obiektu po zakończeniu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nie można zakwalifikować jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego tym pozwoleniem na budowę.

Zważyć także należy, iż - wbrew stanowisku skarżącej - także rozbudowa może stanowić samodzielną budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Obiekt budowlany może być rozbudowany wielokrotnie. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kolejna rozbudowa obiektu w niniejszej sprawie wymagała kolejnego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. A zatem, jeżeli inwestor nie legitymował się kolejnym pozwoleniem na budowę, to kolejną rozbudowę należy traktować jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.