Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat Z. C. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

II SA/Ke 7/20

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 4 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium), w wyniku rozpoznania odwołania J. W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 9 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z pomocy społecznej na zakup leków oraz zaspokojenie podstawowych potrzeb.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie zastosował w sprawie art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, który stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, gdy strona ubiegająca się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację nie wyraża zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ta sama przyczyna traktowana jest również jako brak współdziałania, o którym mowa w art. 11 ust. 2 tej ustawy. Po stronie J. W. brak jest woli współdziałania w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że po złożeniu wniosku o pomoc w dniu 12 lipca 2019 r. pracownikom socjalnym nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego w dniach 15 i 19 lipca z powodu zamkniętej posesji J. W . Następnie organ I instancji skierował do ww. pismo z dnia 19 lipca 2019 r., w którym określono nowy termin przeprowadzenia wywiadu na dzień 31 lipca 2019 r., ewentualnie poinformowano o możliwości wskazania innego, dogodnego dla Wnioskodawczyni terminu tej czynności. Pomimo otrzymania tego pisma J. W. nie wpuściła pracowników do swojego domu, co potwierdziła w swoim piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r. Organ ponownie zwrócił się do niej o uzgodnienie terminu wywiadu (pismo z dnia 31.07.2019 r.). J. W. zjawiła się w Ośrodku w dniu 3 sierpnia 2019 r., jednakże nie wykazała chęci współpracy w celu ustalenia przedmiotowego terminu. W tych okolicznościach organ odmówił przyznania J. W. zasiłku z pomocy społecznej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest ustawowo określonym sposobem zbierania informacji i umożliwia ustalenie sytuacji faktycznej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. W oparciu o uzyskane dane pracownik socjalny dokonuje ich analizy, a następnie formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego orzecznictwo jednolicie traktuje jako brak współdziałania w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, które także może skutkować odmową przyznania świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. W., wskazując na bardzo trudną sytuację zdrowotną i materialną, w jakiej się znajduje. Skarżąca zarzuciła brak jakiegokolwiek zainteresowania ze strony OPS w udzieleniu jej pomocy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością jego uchylenia.

Zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji wskazując podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia wyeksponowały art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508), dalej jako ustawa, rozkładając inaczej akcenty na poszczególne przepisy. Zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (....) mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń (ust. 3 art. 11 ustawy).

Z treści art. 101 ust. 1 ustawy wynika, że w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. Wywiad obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu wnioskodawcy lub jego rodziny, zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania. Jest to szczególny środek dowodowy, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. o sygn. akt I OSK 551/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W doktrynie podkreśla się, że dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz LexisNexis 2010, s. 411 - 415).

W analizowanej sprawie organy uznały, że wystąpiła sytuacja pozwalająca na zastosowanie przepisów art. 107 ust. 4a, gdy strona nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a nadto brak takiej zgody traktowany jest również jako brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. Pomimo bowiem wcześniejszego uprzedzenia o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, powyższa czynność nie odbyła się z powodu zamkniętej posesji, na której mieszka skarżąca. Próby ustalenia dogodnego dla strony terminu, również nie powiodły się z powodu niewykazania przez nią żadnej chęci współpracy w tym zakresie. W rezultacie nie doszło do uzyskania niezbędnych danych pozwalających na ustalenie sytuacji w jakiej się ona znajduje. W konsekwencji Kolegium wywiodło, że organ I instancji trafnie orzekł odmawiając przyznania J. W. zasiłku celowego.

Zdaniem Sądu, zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego nie może być uznane za prawidłowe, albowiem organy nie ustaliły i nie rozważyły istotnych okoliczności na tle ustalonego stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga, że ustalając stan faktyczny, dokonały jego oceny w aspekcie art. 107 ust. 4a oraz art. 11 ust. 2 ustawy w sposób schematyczny, standardowy, nie uwzględniający natomiast szczególnych okoliczności, które występują w niniejszej sprawie, a które mają niewątpliwy wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie neguje wypracowanej przez sądownictwo administracyjne linii orzeczniczej, zgodnie z którą uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest traktowane jako jedna z postaci braku współdziałania o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy i skutkuje odmową przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2014 sygn akt I OSK 1165/13, WSA w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 390/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 69/19). Niemniej jednak ocena czy w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na zastosowanie wymienionego przepisu musi być każdorazowo rozważana na gruncie indywidualnej sprawy i musi przebiegać w granicach swobody uznania organu. Świadczy o tym zwrot użyty w art. 11 ust. 2 ustawy, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym "może" stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

W aktach sprawy znajduje się pismo OPS z dnia 6 grudnia 2013 r. skierowane do Sądu Rejonowego w którym organ wskazywał na pogarszający się stan zdrowia skarżącej, co uzewnętrzniało się nieracjonalnym jej postępowaniem. Z jednej strony bowiem J. W. wnioskowała o przyznanie jej pomocy, po czym odmawiała przeprowadzenia wywiadów środowiskowych, czy też odmawiała przyjęcia przyznanej jej pomocy materialnej. Organ zwracał również uwagę, że J. W. była już leczona w Wojewódzkim Specjalistycznym Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w okresie od 29.01.2006 r. do 3.02.2006 r. Zgodnie ze stanowiskiem organu, działania podejmowane przez J. W. "nie są związane z chęcią poprawienia swojej sytuacji materialnej, gdyż każdą przyznaną pomoc odrzuca, odbierając tym samym szansę dla siebie i nieletniego syna na normalne funkcjonowanie w życiu codziennym". Ponadto wątpliwości, co do stanu zdrowia skarżącej potwierdzają postanowienia Prokuratora Rejonowego z dnia 12 czerwca 2019 r. tj. o zatrzymaniu i przymusowym doprowadzeniu do Centrum Psychiatrii podejrzanej J. W. (znak: PR 2 Ds. [...]) oraz o powołaniu dwóch biegłych lekarzy psychiatrów (PR 2 Ds. [...]).

Uzasadnione wątpliwości, czy skarżąca może świadomie i racjonalnie kierować swoim postępowaniem nie pozwalają na jednoznaczne uznanie, że sam brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi przesłankę odmowy przyznania zasiłku celowego. Z tych samych względów brak takiej zgody nie może być jednoznacznie traktowany jako brak współdziałania, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. Organy zaniechały wyjaśnienia tej kwestii co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami i regułami prowadzenia postępowania administracyjnego jak również z zasadami i zadaniami pomocy społecznej.

Przy ocenie wniosków o przyznanie pomocy należy mieć na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 ustawy. Zasadniczym celem pomocy społecznej, jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Kierując się tą dyrektywą organy powinny dążyć do wnikliwego rozpatrzenia wniosku skarżącej oraz sprawdzenia, czy zgłoszona we wniosku potrzeba faktycznie istnieje i czy strona może zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie. Obowiązkiem organu było więc podjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i ocena całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przepis art. 75 § 1 k.p.a. pozwala organowi jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Trzeba bowiem podkreślić, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię dowodów (rozdział 4 k.p.a).

Takich starań w ocenie Sądu organ I instancji w niniejszej sprawie nie podjął, zaś organ odwoławczy w pełni ten stan zaakceptował, co oznacza, że zaskarżona decyzja została podjęta przedwcześnie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy zachowanie skarżącej pozwala na zastosowanie art. 107 ust. 4a ustawy i czy wypełnia znamiona braku współdziałania w kontekście art. 11 ust. 2 ustawy. W tym celu zasadnym byłoby zwrócenie się o informację do Prokuratora Rejonowego , który prowadzi postępowanie karne wobec skarżącej. Niezależnie od powyższego, celem ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby wnioskującej o pomoc, mającej wpływ na merytoryczne rozpoznanie złożonego przez nią wniosku organ powinien skorzystać z przesłuchania jej męża. Może także zwrócić się do KRUS o informacje dotyczące pobieranych przez nich świadczeń czy też zadłużenia w składkach uiszczanych na ubezpieczenie KRUS. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachowaniu skarżącej można przypisać złą wolę przejawiającą się w niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ewentualnie czy zachodzą w sprawie przesłanki niezbędne do przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej.

Odmawiając przyznania zasiłku celowego wyłącznie z powodu niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i związanego z tą okolicznością braku współdziałania, organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, nie dokonał prawidłowej jego oceny i tym samym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa wadliwość skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 9.09.2019 r. stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 Ppsa.