Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 761/15 w sprawie ze skargi G.M. na niewykonanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. II SAB/Bk 30/14 oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 761/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.M. (dalej: "Skarżąca") na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. II SAB/Bk 30/14 przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "Inspektor"), skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następujące okoliczności faktyczne i prawne: Skarżąca, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), domagała się orzeczenia, że wyrok WSA wydany w sprawie bezczynności Inspektora o sygn. II SAB/Bk 30/14 w przedmiocie wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu dokumentacji nie został wykonany z winy organu. Nadto wnosiła o zasądzenie od organu grzywny a na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy określonej prawem, jak również o wydanie postanowienia informującego właściwy organ o naruszeniu prawa przez Inspektora oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie wskazując, że wyrok został wykonany w wyznaczonym terminie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił ustalając, że wyrokiem z 28 sierpnia 2014 r. sygn. II SAB/Bk 30/14, Inspektor zobowiązany został do załatwienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia organowi, wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. o wydanie uwierzytelnionej kopii dokumentu. Wyrok w tej sprawie uprawomocnił się z dniem 7 października 2014 r. i doręczony został organowi 29 października 2014 r. Inspektor przesłał Skarżącej w dniu 25 listopada 2014 r. żądaną kserokopię dokumentu. Przesyłka ta nie została jednak doręczona z uwagi na nieodebranie jej przez Skarżącą w urzędzie pocztowym. Organ uznał w tej sytuacji, że doręczenie było skuteczne i tym samym dopełnił obowiązku wykonania wyroku w terminie. Odnosząc się do skargi WSA wskazał, że podnoszone są w niej dwie okoliczności, a to uznanie doręczenia w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z zm.; dalej: "k.p.a.") za skuteczne oraz wysłanie dokumentu na adres Skarżącej w sytuacji, gdy miała ustanowionego pełnomocnika. Jeśli chodzi o tryb doręczenia (art. 44 k.p.a.), to doręczenie takie było możliwe. Wobec braku wskazania, w jaki sposób ma być doręczony dokument, organ mógł skorzystać z trybu doręczenia za pośrednictwem poczty, bezpośrednio na adres Skarżącej. Nieodebranie przesyłki z urzędu pocztowego przy dwukrotnym awizowaniu skutkuje uznaniem, że pismo uważa się za doręczone (art. 44 § 4 k.p.a.). Wobec nieodebrania pisma, dalsza inicjatywa w przedmiocie faktycznego odbioru dokumentu spoczywała na Skarżącej. Podjęta została dopiero przez wysłanie wezwania przez pełnomocnika, w którym wskazano, że doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. jest nieskuteczne, ponieważ o wykonaniu winien być zawiadomiony pełnomocnik. Odpowiadając na to wezwanie Inspektor wskazał, że wykonał nałożony wyrokiem obowiązek i może ponownie przesłać dokument, jednakże Skarżąca winna wskazać adres, na który należy dokument doręczyć lub ustanowić do odbioru tego dokumentu pełnomocnika. Ostatecznie Skarżąca otrzymała żądany dokument przy piśmie z dnia 4 marca 2016 r. Wobec tego WSA nie podzielił stanowiska skargi, jakoby wykonanie wyroku nastąpiło dopiero w marcu 2016 roku, ponieważ wysłanie pisma z tym dokumentem miało miejsce w dniu 25 listopada 2014 r. Jednocześnie stwierdził, że zastosowanie doręczenia zastępczego (art 44 k.p.a.), nie zostało skutecznie zakwestionowane, a zatem zasadne jest stanowisko Inspektora, że obowiązek nałożony wyrokiem został wykonany. Niezależnie od tego WSA zaznaczył, że można zarzucić organowi zbyt długie zwlekanie z ponownym przesłaniem żądanego dokumentu w związku z pismem pełnomocnika z dnia 31 marca 2015 r., jednakże do tej sytuacji nie może mieć zastosowania art. 154 § 1 i 2 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie art 154 § 1 i art. 151 P.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w sytuacji naruszenia prawa, a tym samym dokonanie niewłaściwej kontroli przez sąd, co narusza art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na:

- naruszeniu art 174 w § 2 w zw. z art. 154 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że wyrok został wykonany w związku z doręczeniem zastępczym odpisu żądanego dokumentu dla Skarżącej, co narusza art. 39 w związku z art. 44 § 2 k.p.a.,

- naruszeniu art 174 § 2 w zw. z art 154 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że doręczenie pisma zawierającego odpis dokumentu w sytuacji, gdy został ustanowiony pełnomocnik, odbywa się dla strony a nie dla ustanowionego pełnomocnika, co narusza art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a.

Na tych podstawach sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia w zakresie niewykonania wyroku w wyznaczonym terminie z powodu rażącego naruszenia prawa przez Inspektora oraz na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a., orzeczenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w stosownej wysokości. Ponadto sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu streszczono stan faktyczny sprawy eksponując, że Skarżąca pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. zarzuciła Inspektorowi, że nie doręczył jej żądanego dokumentu. W odpowiedzi na to pismo organ wskazał na dwukrotne awizowanie i fakt niepodjęcia przesyłki przez Skarżącą. Jeśli chodzi o awizo, to wg twierdzeń Skarżącej, która nie posiada skrzynki pocztowej, a drzwi wejściowe ma umieszczone bezpośrednio przy chodniku ulicy przy której zamieszkuje naprowadzono, że awiza takiego Skarżąca nie otrzymała. Zatem nie można mówić o doręczeniu zastępczym. Organ miał obowiązek zbadać czy awizowanie było prawidłowe, zaś WSA skontrolować organ w tym zakresie. W sprawie awizowanie nie zostało poddane kontroli Sądu. Wadliwe było także dalsze procedowanie Inspektora, co wynika z treści pisma z dnia 8 stycznia 2015 r. Argumentując, że tryb przewidziany art. 44 k.p.a. został wadliwie uznany za prawidłowy, przywołano orzeczenia sądów administracyjnych nakazujące wcześniejsze pouczenie strony o treści obowiązku wynikającego z art. 41 k.p.a. Wskazano też na art. 44 § 4 k.p.a., co w powiązaniu z datą pierwszego awizowania przesyłki w dniu 27 listopada 2014 r. prowadzi do wniosku, że skoro 30-dniowy termin zakreślony wyrokiem upłynął z dniem 28 listopada 2014 r., to skutek doręczenia i tak wystąpił po tym terminie. Uzasadniając zarzut dotyczący pominięcia pełnomocnika naprowadzono, że jego ustanowienie ma skutek również w zakresie doręczenia dokumentu. Wnika to z art. 32 oraz art. 40 § 2 k.p.a. Procedowanie organu było więc nieprawidłowe, jeśli się weźmie pod uwagę pismo pełnomocnika z dnia 31 marca 2015 r. wzywające do wykonania wyroku sądowego i wydania pełnomocnikowi odpisu dokumentu. Tymczasem organ wydanie pisma uzależnił od złożenia nowego wniosku, a więc uruchomienia ponownej procedury z art. 73 § 2 k.p.a. Żądanie także nowego pełnomocnictwa rażąco naruszało prawo co oznacza, że postępowanie organu było nieprawidłowe, a zatem oddalenie skargi narusza prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały dwie kwestie, które mają obalić ustalenie, że Inspektor wykonał w terminie wyrok w sprawie sygn. II SAB/Bk 30/14. Po pierwsze zakwestionowano stanowisko, jakoby doręczenie zastępcze było prawidłowe i po drugie, że w sytuacji, gdy skarżąca miała ustanowionego pełnomocnika procesowego, Inspektor we właściwy sposób dokonał doręczenia bezpośrednio na adres Skarżącej, z pominięciem tego pełnomocnika.

Jeśli chodzi o pierwszy zarzut, to zdaniem Skarżącej doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 39 w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. i w konsekwencji art. 154 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że wyrok został wykonany w związku z doręczeniem zastępczym odpisu żądanego dokumentu.

Przepis art. 39 k.p.a. wskazuje sposób doręczeń i przewiduje, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei art. 44 K.p.a. reguluje tzw. doręczenie zastępcze przesyłki stanowiąc w § 2, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

Poza sporem pozostaje, że prawomocny wyrok w sprawie sygn. II SAB/Bk 30/14 doręczony został Inspektorowi przy piśmie WSA z dnia 27 października 2014 r. i do organu wpłynął w dniu 29 października 2014 r. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że Inspektor pismem z dnia 25 listopada 2014 r. skierowanym do Skarżącej poinformował, że wykonując powyższy wyrok przesyła w załączeniu poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię oświadczenia kierownika budowy dołączonego do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1987 r. (karta 116 akt adm.). Pismo to nadane zostało w Urzędzie Pocztowym w B. w dniu 25 listopada 2014 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (dalej: "ZPO") tego pisma, nie zostało ono doręczone Skarżącej z powodu nieobecności adresata. Doręczyciel na ZPO odnotował, że pismo pozostawił w Urzędzie Pocztowym w S., a zawiadomienie o tym umieścił na drzwiach mieszkania adresata. Na kopercie znajdującej się w aktach administracyjnych oznaczonej jako karta 117, znajduje się odręczny napis doręczyciela, że awizowano "27.11.14". Na kopercie znajduje się również pieczątka potwierdzająca dokonanie powtórnego awiza w dniu 5 grudnia 2014 r., a także pieczątka Urzędu Pocztowego w S. z datą 13 grudnia 2014 r., umieszczona także na ZPO, że w tym dniu przesyłkę zwrócono do nadawcy. W tym stanie sprawy, którego skarga kasacyjna nie podważa Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Inspektor prawidłowo dokonał doręczenia za pośrednictwem operatora pocztowego, o jakim mowa w art. 39 k.p.a. co oznacza, że o naruszeniu tego przepisu nie może być mowy. Z kolei z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności koperty i znajdującego się na niej (naklejonego) ZPO należy przyjąć, że nie naruszono art. 44 § 2 k.p.a. Fakt niemożności doręczenia przesyłki odnotowano bowiem na ZPO z jednoczesnym wskazaniem, że awizo umieszczono w drzwiach. Zapis ten (o miejscu pozostawienia awiza) koresponduje ze skargą kasacyjną w której podano, że Skarżąca nie ma na drzwiach skrzynki pocztowej.

Konsekwencją prawidłowego zastosowania trybu doręczenia zastępczego jest to, że na pełną aprobatę zasługuje stanowisko WSA o skuteczności tego doręczenia, przy czym wbrew skardze kasacyjnej Sąd nie miał żadnych podstaw do badania kwestii braku pozostawienia awiza w drzwiach mieszkania adresata. Otóż wskazać należy, że w skardze do WSA podano, że Skarżąca "nie przypomina sobie, ażeby pisma te były awizowane, podobnie jak nie przypomina sobie, ażeby w okresie awizowania przesyłki przebywała poza miejscem zamieszkania". Jednocześnie dopuszczono możliwość czasowej nieobecności adresata w miejscu zamieszkania, przy czym okoliczność ta (nieobecność) potwierdzona została przez Skarżącą w piśmie z dnia 14 marca 2016 r. (karta 34 akt II SAB/Bk 30/14). Wszystko to oznacza, że WSA prawidłowo ustalił, że Inspektor wykonał wyrok w sprawie sygn. II SAB/Bk 30/14 w terminie, skoro w dniu 27 listopada 2014 r. nadał przesyłkę wraz z żądanym dokumentem u operatora pocztowego. Data nadania przesyłki, a nie data jej odbioru przez adresata, czy też wystąpienia skutku przewidzianego w art. 44 § 4 k.p.a. decyduje bowiem o zachowaniu terminu (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 390/12, LEX nr 1559732). Prowadzi to do wniosku, że opisany zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o drugą kwestię, tj. pominięcie przez Inspektora pełnomocnika na etapie wykonywania wyroku, a więc naruszenie art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. , to również i ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Otóż wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym Skarżąca działała bez pełnomocnika. Zarówno wniosek o wydanie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów z dnia 6 marca 2013 r. (karta 18a akt adm.), jak i cała korespondencja znajdująca się w aktach administracyjnych odbywała się pomiędzy organem a Skarżącą. Natomiast pełnomocnik zgłosił się w postępowaniu sądowym, składając wraz ze skargą do WSA dokument pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z faktu złożenia dokumentu pełnomocnictwa w Sądzie, przy braku odrębnego pełnomocnictwa złożonego organowi w żaden sposób nie można wywodzić, jakoby Skarżąca miała ustanowionego pełnomocnika w postępowaniu przed Inspektorem. Prowadzi to do wniosku, że Inspektor prawidłowo wykonał wyrok sygn. II SAB/Bk 30/14, realizując nałożony obowiązek poprzez wysłanie pisma wraz z żądanym dokumentem na podany przez Skarżącą adres zamieszkania.

Konsekwencją nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest to, że nie można zaskarżonemu wyrokowi przypisać naruszenia art 154 § 1 i art. 151 P.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, skoro wyrok w sprawie sygn. II SAB/Bk 30/14 wykonany został w terminie i z tej przyczyny brak było podstaw do nałożenia na organ grzywny. Jednocześnie zaznaczyć należy, że późniejsze procedowanie Inspektora nie podlega ocenie w kategoriach naruszenia przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.