Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.W.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3725/21 w sprawie ze skargi A.W.-W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr DMP-IV.4320.73.2020 w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 19 listopada 2020 r., znak DMP-VI.4320.1.154.2020.AW; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. W.-W. 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia

2021 r., (sygn. akt V SA/Wa 3725/21), oddalił skargę A. W.(dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy

i Technologii z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr DMP-IV.4320.73.2020 w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEIDG).

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne.

1. W dniu 5 października 2020 r. Minister Rozwoju wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia Skarżącej z rejestru przedsiębiorców – Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) z uwagi na stwierdzoną niezgodność wpisu z rzeczywistym stanem rzeczy.

Komornik sądowy – A. W.dokonała do CEIDG wpisu działalności gospodarczej, wskazując, że przedmiotem wpisu jest wykonywany przez nią zawód komornika sądowego, że jest funkcjonariuszem publicznym - komornikiem sądowym działającym przy Sądzie Rejonowym w B.. We wpisie w CEIDG wskazała, że wykonuje działalność gospodarczą pod firmą "Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. A.W.".

Minister wystosował do Skarżącej wezwanie, którego przedmiotem było dokonanie w terminie 7 dni odpowiedniej zmiany we wpisie poprzez wykreślenie wpisu z CEIDG. Wezwanie doręczono Skarżącej skutecznie w dniu 9 października 2020 r. Skarżąca nie dokonała zmiany firmy w CEIDG, nie dokonała także wykreślenia swojego wpisu w CEIDG, jak też nie złożyła żadnych wyjaśnień

w sprawie.

2. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii - działając na podstawie art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z 2020 r. poz. 2296 - wg stanu na dzień wydani decyzji, dalej przywoływana jako: "ustawa o CEIDG") decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. znak: DMPVI.4320.1.154.2020.AW, wykreślił Skarżącą z CEIDG.

W treści uzasadnienia wskazano, że zasadniczym powodem wykreślenia Strony jest to, że przepisy prawa nie uznają komornika jako przedsiębiorcy. Skoro komornik sądowy nie może być przedsiębiorcą, z tego powodu nie może posiadać wpisu do CEIDG, która ewidencjonuje wyłącznie przedsiębiorców.

3. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję z 19 listopada 2019 r.

W uzasadnieniu ponownie stwierdził, że podstawę prawną wykreślenia stanowił przepis art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEIDG. Organ wskazał, że komornik sądowy nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów regulujących podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej, dlatego nie podlega wpisowi do CEIDG, przywołał jednocześnie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r.

o komornikach sądowych (tj. z 2020 r. poz. 121, 288 - wg stanu na dzień wydania decyzji; dalej jako: "u.k.s."). Minister wskazał także, że zgodnie z art. 33 ust. 2 u.k.s., komornik nie może prowadzić działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy Organ stwierdził, że wpis Skarżącej w CEIDG jest niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, bowiem wpisowi do CEIDG nie mogą podlegać dane wskazujące na rodzaj działalności, który nie nosi znamion działalności gospodarczej.

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 kwietnia 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 19 listopada 2020 r. w całości z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z 2 grudnia 2022 r. orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że z treści przepisów wprowadzających unormowania nowej u.k.s. tj. art. 301 ust. 3 wynika jednoznacznie, że komornicy dostosują się do zakazów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 4 oraz art. 34 ust. 1 i 2 u.k.s. W ocenie Sądu niedostosowanie się do tych przepisów, a tym samym niewypełnienie tej powinności przez komornika sądowego z własnej inicjatywy obliguje właściwy organ do wystosowania, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o CEIDG, wezwania do Strony w tym zakresie, a jeżeli wezwanie okaże się bezskuteczne, organ ten jest umocowany do wykreślenia komornika sądowego z ewidencji (art. 32 ust. 3 ustawy

o CEIDG). Skoro wobec Skarżącej istniał obowiązek dostosowania się do wymogów wynikających z regulacji nowej ustawy o komornikach, to jej obowiązkiem było wystąpienie o dokonanie stosownych zmian w postaci wykreślenia. Niewypełnienie tej powinności uprawniało organ, w ocenie WSA, do wykreślenia komornika sądowego z ewidencji z powodu niezgodności wpisu przedsiębiorcy z rzeczywistym stanem rzeczy.

W ocenie Sądu I instancji nie jest dopuszczalne prowadzenie działalności gospodarczej przez komornika sądowego w świetle przytoczonych powyżej przepisów ustawy o komornikach. Przesądza o tym wprost art. 33 ust. 1 i 2 tej ustawy. Stanowcze wskazanie, że komornik sądowy nie jest przedsiębiorcą i nie może prowadzić działalności gospodarczej, miało przede wszystkim rozwiać wątpliwości odnośnie do charakteru pracy komornika jako funkcjonariusza publicznego w ramach struktur państwa, a także wskazać na ograniczenia z tego wynikające, analogiczne do tych, które posiada sędzia w prowadzeniu działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu I instancji nie można mówić o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej, albowiem, jak to już wyżej wskazano, przepisy nowej ustawy

o komornikach sądowych wprost i bezspornie określiły, iż komornicy nie są przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów regulujących podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej oraz nie mogą prowadzić działalności gospodarczej.

6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., następujące naruszenia:

1). art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę zawieszenia postępowania z urzędu z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt K 8/20), w którym to postępowaniu weryfikowana będzie konstytucyjność przepisów stanowiących podstawę prawną wydanego wyroku i decyzji Organu.

2). art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wydanie decyzji organu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie wadliwej podstawy prawnej, brak uzasadnienia w zakresie wskazania, jakie dane objęte wpisem do CEIDG są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono następujące naruszenia:

3). przepisu art. 32 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ustawy CEIDG; poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji w przedmiocie wykreślenia Skarżącej z CEIDG, w sytuacji, gdy dane Skarżącej wpisane do CEIDG nie były niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy;

4). przepisu art. 33 ust. 1 i 2 u.k.s. w zw. z art. 7, art. 20, art. 22, art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie zasad praworządności działania organów władzy publicznej, wolności działalności gospodarczej oraz zasad prawidłowej legislacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

5. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 184 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powołanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej

w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, którego przesłanki wyszczególniono w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wykładni i zastosowania wskazanych

w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, zdaniem NSA skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej subsumcji normy art. 32 ust. 1 i 3 ustawy CEIDG w zw. z art. 5 tej ustawy.

6. Skoro w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

7. Przede wszystkim niezasadne były zastrzeżenia kasacyjne odnoszące się do odmowy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt K 8/20).

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie Sądu I instancji. Odmowa zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego

i przystąpienie do wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji - odmiennie niż uważała Skarżąca - nie stanowiły naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena ziszczenia się przesłanki do zawieszenia postępowania z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawiona jest uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w danej sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Jednocześnie przez wzgląd na fakultatywność tego przepisu ("sąd może") nie sposób mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (tak wyrok z 29.października 2024 r., sygn. akt I FSK 421/21).

8. Odnosząc się do kolejnych zarzutów prawa procesowego - naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 107 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wydanie decyzji Organu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa – i tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Zarzutowi naruszenia przepisów wynikowych towarzyszyć musi powiązanie z konkretnymi przepisami postępowania lub prawa materialnego, w odniesieniu do których zarzucane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Powiązano je w skardze kasacyjnej z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw.

z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. W zakresie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zarzut należy uznać za niezrozumiały, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby sprawa była rozstrzygnięta inną decyzją. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wskazują jedynie na istniejące - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Wskazać ponadto należy, że Skarżąca kasacyjnie zarzutami prawa procesowego zwalcza

w istocie prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego, co wynika

z uzasadnienia skargi kasacyjnej. W ocenie Skarżącej, "w postępowaniu przed organami administracji doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci wydania decyzji w oparciu o niewłaściwą, podstawę prawną". Nie jest to zarzut procesowy,

a w rzeczywistości zarzut błędnej subsumpcji, który należy do kategorii zarzutów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie - w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów - miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez Stronę skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w pkt I petitum skargi kasacyjnej, nie daje podstaw do uznania, że Skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji - jako prawidłowo ustalony przez Organ - za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące - w ocenie Strony skarżącej kasacyjnie - uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

9. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy je uznać za zasadne w części. W szczególności za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ustawy o CEIDG; poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji w przedmiocie wykreślenia Skarżącej z CEIDG, w sytuacji, gdy dane Skarżącej wpisane do CEIDG nie były niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy oraz art. 33 ust. 1 i 2 u.k.s..

10. Na wstępie tej części wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEIDG, w przypadku powzięcia przez ministra właściwego do spraw gospodarki informacji o tym, że wpis do CEIDG zawiera dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, minister właściwy do spraw gospodarki z urzędu wzywa przedsiębiorcę do dokonania odpowiedniej zmiany w tym wpisie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie dokona odpowiedniej zmiany swojego wpisu, minister właściwy do spraw gospodarki może wykreślić, w drodze decyzji administracyjnej, przedsiębiorcę z CEIDG. Wskazać przy tym należy, że ratio legis art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEIDG zmierza do dyscyplinowania przedsiębiorców do rejestrowania aktualnych danych, mając na względzie bezpieczeństwo obrotu oraz interesy konsumentów. Nie jest to jednak procedura przewidziana do wykreślania z ewidencji wpisów przedsiębiorców, których dane ewidencyjne i informacyjne są zgodne z rzeczywistością, ale którzy przestali podlegać obowiązkowi wpisu z powodu zmiany prawa.

Przez "dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy" należy rozumieć dane, które podlegają wpisowi do CEIDG, tj. dane wymienione enumeratywnie w art. 5 ustawy o CEIDG, obejmujące: dane ewidencyjne (art. 5 ust. 1) i dane informacyjne (art. 5 ust. 2). Nie ulega także wątpliwości, że stosując art. 32 ust. 1 ustawy o CEIDG organ winien oznaczyć w wezwaniu, które dane są ewidencyjne lub informacyjne są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Rygor wykreślenia wpisu określony w art. 32 ust. 3 ustawy o CEIDG służy zapewnieniu zgodności danych ujawnionych

w ewidencji ze stanem rzeczywistym, zaś decyzja organu, wobec brzmienia art. 32 ust. 3 ustawy o CEIDG ("organ może"), ma charakter uznaniowy.

W celu wykreślenia (całego) wpisu przedsiębiorcy z CEIDG, ustawodawca przewidział instytucje prawne uregulowane w art. 29 ust. 1 ustawy o CEIDG. I tak, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy CEIDG przedsiębiorca podlega wykreśleniu z CEIDG z urzędu, w drodze decyzji administracyjnej ministra właściwego do spraw gospodarki, w przypadku:

1) stwierdzenia trwałego zaprzestania wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej; 2) utraty przez przedsiębiorcę uprawnień do wykonywania działalności gospodarczej przysługujących na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy

z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych

i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 3) gdy wpis został dokonany z naruszeniem prawa.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEID badaniu podlegają inne przesłanki, a decyzje mają różny charakter. W przypadku art. 29 ustawy

o CEIDG wykreślenie jest obligatoryjne, obejmuje całość wpisu a postępowanie wszczynane jest z urzędu, zaś w przypadku art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEIDG - decyzja jest uznaniowa, a powodem wykreślenia jest niezgodność konkretnych danych (nie zaś niezgodność całego wpisu).

Zgodnie z art. 33 ust. 1. u.k.s. komornik nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów regulujących podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu komornik nie może prowadzić działalności gospodarczej.

Ratio legis wprowadzenia przepisów ustalających status prawny komorników sądowych, oprócz uregulowania ich (skąd inąd spornego do tej pory) statusu jako funkcjonariuszy publicznych, ma także inny, szerszy wymiar. Warto bowiem zauważyć, że przywoływany przepis art. 33 u.k.s., wespół z art. 35 u.k.s., mają charakter przepisów antykorupcyjnych jeśli przyjąć, że zostały wprowadzone dla określonej kategorii funkcjonariuszy publicznych i w istocie są zbliżone do innych regulacji statuujących obowiązki (zakazy) w sferze antykorupcyjnej np. u sędziów czy osób piastujących funkcje organów wykonawczych j.s.t. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska są art. 301 i 302 u.k.s. Podobnie jak w przypadku osób obejmujących rozmaite funkcje w organach władzy publicznej, których dotyczą zakazy

o charakterze incompatibilitas, zakazy prowadzenia działalności gospodarczej, podejmowania dodatkowego zatrudnienia lub posiadania pakietów udziałów lub akcji a także rozmaite nakazy informacyjne, przepisy odnoszące się do komorników nakazują w okresie przejściowym dostosowanie się do zakazów, o których mowa m.in. w art. 33 ust. 2 (zakaz prowadzenia działalności gospodarczej) i 4 (zakaz bycia członkiem zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółki prawa handlowego, spółdzielni; członkiem zarządu fundacji prowadzącej działalność gospodarczą; posiadania wskazanego pakietu akcji lub udziałów), art. 34 ust. 1 i 2 (zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia, zajęcia lub sposobu zarobkowania).

W żadnym wypadku jednak z treści normy art. 301 u.k.s. nie można wywieść obowiązku wykreślenia danych z CEIDG, gdyż ani art. 301, ani 33 ani 34 u.k.s. takiego obowiązku nie zawiera. Czym innym jest bowiem zakaz obowiązujący od 2018 r. (pro futuro) odnoszący się do prowadzenia i podejmowania działalności gospodarczej, czy dodatkowego zatrudnienia, czym innym zaś, mający charakter deklaratywny, wpis do CEIDG zawierający dane ewidencyjne i informacyjne, istniejący już w dacie wejścia w życie nowej u.k.s.

11. Należy w tym miejscu zauważyć, że jak wynika z akt sprawy, Skarżąca nieprzerwanie od 2005 r., stale i w sposób zorganizowany prowadziła jeden rodzaj działalności zawodowej - jest komornikiem sądowym; nie prowadzi i nie prowadziła innego rodzaju działalności zarobkowej. Skarżąca wykazała, że w związku

z wejściem w życie nowej ustawy o komornikach sądowych, nie podjęła żadnych czynności faktycznych związanych z zakończeniem działalności a w jej przypadku "zakończenie działalności" wiązałoby się z fizycznym i prawnym zlikwidowaniem kancelarii komorniczej, co podlega regulacji w Rozdziale 5 u.k.s.

Wejście w życie nowej ustawy o komornikach sądowych z dnia 22 marca 2018 r. nie zmieniło charakteru jej działalności i nie spowodowało potrzeby ograniczenia jej prowadzenia w sensie faktycznym. Dane ewidencyjne oraz dane informacyjne dotyczące Skarżącej nie uległy zatem zmianie.

W wezwaniu Ministra z dnia 8 października 2020 r.-znak DMP-VI.4320.1.154.2020.AW, Organ przywołał art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o CEIDG jednak nie wskazał jakie dane, z danych wymienionych w art. 5 ustawy o CEIDG, ujawnione w ewidencji są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy; oraz czy i z jakich powodów wpis do ewidencji dokonany w 2005 r. miałby być dokonany z naruszeniem prawa. Wezwanie Organu obejmowało żądanie dokonania "odpowiedniej zmiany wpisu poprzez wykreślenie wpisu" w związku ze zmianami legislacyjnymi w ustawie o komornikach sądowych.

Działanie Organu zatem, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, w toku powyższego postępowania było niespójne. Z jednej strony postępowanie zostało wszczęte w kierunku wykreślenia wpisu niedopuszczalnego ex tunc (w 2005 r. nie obowiązywał: żaden przepis zakazujący komornikom wpisu do ewidencji przedsiębiorców), z drugiej strony – decyzja została wydana na podstawie przepisu, którego celem jest dyscyplinowanie przedsiębiorców do uaktualniania danych

w CEIDG. Dowolne stosowanie obu procedur jest niedopuszczalne, tym bardziej iż, jak to podniesiono powyżej - w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEID bada się inne przesłanki, a decyzje mają różny charakter.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ wskazał konkretną podstawę prawną

z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEIDG i tylko pod tym kątem badał sprawę. Sąd I instancji nie odniósł się natomiast do ww. kwestii uznając jedynie, że konsekwencją wejścia w życie art. 33 u.k.s. jest konieczność "zakończenia" działalności gospodarczej komornika jako obowiązku dostosowania się komorników do nowych warunków wykonywania zawodu (art. 301 ust. 3 u.k.s.), nie zaś "usunięcia niezgodności". Sąd dostrzegając niekonsekwencję ustawodawcy, przyjął jednocześnie domniemanie istnienia obowiązku wykreślenia się, komorników

z CEIDG, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe. Przypomnieć bowiem wypada, że tak jak kompetencji organu nie wolno domniemywać i musi ona wynikać wprost z normy (ogólnej lub szczególnej), tak obowiązki rejestrowe/ewidencyjne ciążące na przedsiębiorcach mają charakter publicznoprawny i ich treści również nie można domniemywać. Utrata mocy wpisu do CEIDG (np. z mocy prawa bądź jako obowiązek wykreślenia całości wpisu, ciążący na wpisanym lub organie), w takiej sytuacji winien być uregulowany precyzyjnie

i wprost.

12. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut Skarżącej kasacyjnie naruszenia przepisów prawa materialnego powiązanych z art. 33 ust. 1 i 2 u.k.s. - art. 7, art. 20, art. 22, art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad praworządności działania organów władzy publicznej, wolności działalności gospodarczej oraz zasad prawidłowej legislacji. W istocie w tej kwestii Skarżąca kasacyjnie oczekuje stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego

w kontekście oceny zgodności wskazywanych norm z wzorcem konstytucyjnym. Tym jednak aspektem, zajmie się Trybunał Konstytucyjny, powołany do orzekania

o zgodności aktów prawnych i ich norm z konstytucją, w postępowaniu w sprawie

o sygn. akt K 8/20, które na dzień orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zakończyło się.

Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez błąd subsumpcji. Nie można natomiast w tej sprawie skutecznie postawić mu zarzutu naruszenia wskazywanych zasad i wartości konstytucyjnych czy zasad prawidłowej legislacji, gdyż nie on jest autorem skarżonych norm.

13. Podsumowując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Organ niewłaściwie zastosował art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEIDG jako podstawę prawną wszczęcia postępowania, a następnie wydania decyzji, a WSA nieprawidłowo zaakceptował zastosowanie ww. norm, bowiem żadne dane Skarżącej, spośród typów danych wymienionych w art. 5 ustawy o CEIDG, nie były niezgodne

z rzeczywistością. Dane takie jak firma działalności (Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. A. W.), dane adresowe, identyfikacyjne w innych rejestrach (NIP, REGON) czy PKD, nie zmieniły się wraz z wejściem

w życie ustawy o komornikach sądowych, ani z upływem rocznego terminu z art. 301 ust. 3 u.k.s.

Przepis art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o CEIDG nie może bowiem stanowić, wespół

z art. 33 ust. 1 i 2 u.k.s. podstawy wykreślenia wpisu działalności komornika

w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; nie jest to bowiem przypadek danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy CEIDG – ten bowiem obejmuje zmianę stanu faktycznego, nie zaś prawnego .

14. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu,

w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce

w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.

15. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz obie zaskarżone decyzje.

16. O kosztach postępowania sądowego w wysokości 1137 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego Skarżącą w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).