III SA/Po 187/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-05	
Data wpływu	2026-01-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. T. i P. T. na decyzję Wojewody z dnia 2 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 9 października 2025 r., nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. T. i P. T. solidarnie kwotę 1.014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 grudnia 2025 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. T. (dalej: skarżąca) i P. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą N. (dalej: inwestor lub skarżący), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 9 października 2025 r. nr [...] (znak: [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr [...] (ark. mapy 112), położonego w L., przy ul. [...]

1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) - dalej: Prawo budowlane, P.b, i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego;

2) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dnia 25 lipca 2025 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr [...] (ark. mapy 112), położonego w L., przy ul. [...]. Do wniosku dołączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; trzy egzemplarze projektu budowlanego; pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową; oświadczenie projektanta, dotyczące możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej; zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z 13 stycznia 2025 r. (znak: [...]) o braku konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej; decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 10 stycznia 2025 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na lokalizację zjazdu; oraz pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z 5 sierpnia 2025 r. (znak: [...]), dotyczące ochrony archeologicznej. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 1 września 2025 r. zobowiązał inwestor do usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej w zakresie: dostosowania jej do wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 z późn. zm.); przedłożenia analizy przesłaniania i nasłonecznienia, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) - dalej: warunki techniczne; korekty nazwy inwestora; oraz projektowania budynku jako jednorodzinny, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 20 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...].) - dalej: plan miejscowy.

Pismem z 11 września 2025 r. inwestor odpowiedział na postanowienie, uzupełniając dokumentację projektową, zgodnie z wytycznymi organu I instancji. W stosunku do zgodności inwestycji z planem miejscowym przedłożył oświadczenie projektanta, że projektowany obiekt jest budynkiem jednorodzinnym. Pismem z 30 września 2025 r., na podstawie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz 2 k.p.a., Urząd Miasta [...] zawiadomił o dalszej niezgodności inwestycji z planem miejscowym, co może skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Decyzją nr [...] z 9 października 2025 r. Prezydent odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji przedłożony projekt dotyczy zabudowy wielorodzinnej, co narusza § 71 ust. 1 planu miejscowego, statuujący na działce inwestycyjnej teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyli skarżący zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 lit a i art. 71a Prawa budowanego oraz art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 Prawa budowanego, a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Wojewoda wskazał, że nie zgadzając się z decyzją organu I instancji odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowanego oraz udzielenie pozwalnia na budowę, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie skarżących zaproponowane rozwiązania są zgodne planem miejscowym, a organ I instancji dopuścił się powyżej opisanego naruszenia prawa materialnego oraz reguł postępowania.

W zasadniczej części uzasadniania decyzji Wojewoda odwołał się do ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie Wojewoda przytoczył treść przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Analizując sprawę w zakresie przywołanego art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, odwołujący się wskazali na konieczność rozstrzygnięcia zasadności przesłanki, którą kierował się Prezydent, odmawiając pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenie jest o tyle ważne, iż przesłanka ta jest wystarczającym warunkiem odmowy pozwolenia na budowę. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, bowiem że jeżeli inwestor nie spełni choćby jednego z warunków określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 35.), czy, że przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wyraża koniunkcję, co podkreśla konieczność zapewnienia zgodności inwestycji ze wszystkimi wymaganiami określonymi w powołanym przepisie (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 12.09.2024 r., II SA/Po 210/24).

Przechodząc do istoty sprawy Wojewoda zauważył, że dotyczy ona zgodności projektowanej inwestycji z § 71 ust. 1 planu miejscowego. Przepis ten ustala, iż teren oznaczony symbolem 115MN przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działkę inwestycyjną ujęto tym obszarem, co pokazuje załącznik nr 1 do planu miejscowego. Spór odnosi się prawidłowości kwalifikowania projektowanego obiektu, jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Poza dyskusją jest fakt, iż tylko takie budynki, poza budynkami garażowymi i gospodarczymi, można lokalizować na ww. terenie. Plan miejscowy nie określa znaczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stąd należy posłużyć się definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Budynek mieszkalny jednorodzinny jest to, więc budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Badanie ww. przesłanek do uznania budynku za jednorodzinny, następuję zgodnie z wnioskiem inwestora, jednakże nie może być ono bezkrytyczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje się, że charakterystyka prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), dlatego organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu (na rzecz inwestora). Uprawnienie organów w tym zakresie nie pozostaje działaniem poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Tego obowiązku organu nie wyłącza to, że obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że ustalenie rzeczywistej funkcji charakterystyki obiektu objętego zamierzeniem inwestycyjnym ma priorytetowe znaczenie z punktu widzenia ciążącego na organach administracji obowiązku prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Jednocześnie, jeśli przedłożone wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe jednoznacznie przeczą deklaracjom inwestora w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, gdyż doprowadziłoby to do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalizmu sytuacji nadużycia przepisów prawa budowlanego.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zatem zwolniony od wnikliwej oceny konkretnych rozwiązań projektowych wskazujących na rzeczywisty zamiar inwestycyjny inwestora. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy z analizy projektu wynika jednoznacznie, że wbrew deklaracjom inwestora w obiekcie można wyodrębnić więcej lokali mieszkalnych niż dwa (por. dr hab. Trzcińska Diana, Proces inwestycyjno-budowlany w praktyce. Rozwiązania najważniejszych problemów, Warszawa 2021), a co więcej - rozwiązania przewidziane w projekcie są charakterystyczne dla zabudowy innej niż jednorodzinna. Do takiego właśnie przekonania doszedł Prezydent Miasta [...]. Jak wskazał, projektowany budynek ma posiadać cechy budynku wielorodzinnego tj. zawierać w istocie więcej niż dwa lokale. Według organu I instancji powtarzalność układu przestrzennego, wyposażenie poszczególnych części, liczne pomieszczenia sanitarne przypisane do poszczególnych pokoi, piony wentylacyjne i instalacyjne ulokowane pomiędzy pokojami sypialni oraz uniezależnienie komunikacyjne poszczególnych grup pomieszczeń uzasadnia jego kwalifikację jako zabudowy wielorodzinnej lub ewentualnie przeznaczonej na pobyt zbiorowy (najem krótkoterminowy, pensjonat itp.).

Wojewoda podzielił tę ocenę, a uzupełniająco dodał, że budynek dotrzymuje także warunków technicznych jak dla budynków wielorodzinnych, mimo łagodniejszych wytycznych dla budynków jednorodzinnych. Spełnia on np. § 212 ust. 2 warunków technicznych, bowiem projektant określił klasę odporności pożarowej budynku jako D, gdzie budynek jednorodzinny mógłby z powodzeniem korzystać z udogodnienia § 213 ust. 1 lit. a warunków technicznych tj. zwolnienia takiego budynku z określania ww. klasy. Dalej, w przypadku faktycznego wydzielenia na piętrze tylko jednego lokalu, czym uzasadnione jest wydzielenie korytarza stropem żelbetowym nad poddaszem, jak nie spełnieniem przez budynek § 217 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, mówiącego o konieczności zapewnienia stropów o odpowiedniej klasie odporności ogniowej, oddzielających samodzielne mieszkania w poziomie poddasza. Następnie, dla poszczególnych grup pomieszczeń zachowany został § 94 warunków technicznych, mówiący o minimalnej powierzchni mieszkania - 25 m2. Także parametry szerokości biegu schodowego (§ 68 ust. 1 warunków technicznych), wysokości stopni (§ 68 ust. 1 warunków technicznych), wysokości balustrad (§ 298 ust. 2 warunków technicznych), czy szerokości korytarza (§ 95 ust. 2 warunków technicznych), spełniają wymogi jak dla budynków wielorodzinnych.

Wojewoda podkreślił, że dokonując ww. porównania nie sprawdzał zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z warunkami technicznym, co rzeczywiście w obecnym stanie prawnym leży poza kompetencjami organu, lecz na podstawie ww. przesłanek z warunków technicznych podważył zgodność inwestycji z planem miejscowym.

Nie bez znaczenia dla sprawy ma także okoliczność, że inwestor uzasadnił ww. cechy obiektu, potrzebą dostosowania lokali dla rodzin wielopokoleniowych. Co istotne, Wojewoda prowadzi również odrębne postępowanie (znak: [...]), dotyczące dalece podobnej inwestycji na działce sąsiedniej. Szerszym zamiarem inwestora jest, więc budowa dwóch budynków dwulokalowych dla łącznie 4 rodzin wielopokoleniowych. Z punktu widzenia działalności deweloperskiej inwestora, której celem jest przecież maksymalizacja zysków, a także obiektywnie coraz mniej pospolity profil nabywców (rodzina wielopokoleniowa), uzasadniony jest wniosek organu, że zastosowane nazewnictwo, w świetle ww. cech, ma w istocie na celu wyłączenie obejście ustaleń planu miejscowego.

Powyższe twierdzenia nie są nieuprawnione, bowiem w doktrynie wskazuje się, że organ w ocenie dowodów powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia (zob. W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu, s. 94; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, s. 197; Z. Świda Łagiewska, Zasada swobodnej oceny dowodów, s. 114 i n.). W świetle ww. poglądu, zasadnym było także przywołanie przez organ I instancji, iż pierwotnym zamiarem inwestora było posadowienie na działce inwestycyjnej oraz działce sąsiedniej czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, co organ I instancji procedował w postępowaniu (znak: [...]). Powyższe również nie pozostaje bez wpływu na ocenę niniejszej sprawy. Zastosowana wykładnia nie może niweczyć celów dla jakich uchwalono plan miejscowy. Celem takim było określenie dla terenów 115MN zabudowy o intensywności niższej, niż faktycznie przewidziano to w projekcie. Zachowanie wartości chronionych tym planem nakazuje, aby na działce inwestycyjnej nie powstał budynek, który w wyniku dalszego szeregu zmian nieistotnych, będzie mógł być użytkowany de facto, jako budynek wielorodzinny, mimo nawet ewentualnych przeszkód prawnych do ustanowienia samodzielności lokali, czy zmiany sposobu użytkowania.

Orzecznictwo sądowe wskazuje, iż zastopowanie takiej inwestycji może nastąpić na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (np. Wyrok WSA w Lublinie z 24.09.2024 r., II SA/Lu 553/24). O innej kwalifikacji budynku nie decyduje także ilość przyłączy, bowiem budynek wielorodzinny może, a nawet zwykle jest, wyposażony w pojedyncze przyłącze jak budynki jednorodzinne. Reasumując Wojewoda stwierdził się, że zamierzenie narusza § 71 planu miejscowego.

Stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego, że inwestor wzywany był ww. trybie do dostosowania zamierzenia budowlanego do ustaleń planu miejscowego, a wezwanie to pozostało bezskuteczne, Prezydent Miasta [...] podjął słuszną decyzję, odmawiając pozwolenia na budowę. Powyższe stanowi samodzielną i wystarczająca przesłankę podjętego rozstrzygnięcia. Wojewoda skorygował jednak przywołaną przez organ I instancji podstawę prawną, tak aby wskazywała ona wprost przesłankę merytoryczną, którą kierował się organ i aby była ona spójna z uzasadnieniem decyzji.

Wojewoda stwierdził, że poza powyższym uchybieniem organ I instancji zbadał sprawę rzetelnie, co szeroko uzasadnił. W tym względzie, nietrafne są zarzuty skarżących o naruszeniu reguł postępowania.

Biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania odwoławczego Wojewoda odstąpił od przeprowadzania procedury przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie oparto o znany stronom materiał dowodowy.

Skargę na decyzję Wojewody z 02 grudnia 2025 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, A. T. i P. T..

Przedmiotowej decyzji organu odwoławczego, podnosząc zarzuty jak w odwołaniu, zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędną ocenę projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza ustawowo określone granice sprawdzenia, a w szczególności nieuprawnione przyjęcie, ze planowany przez inwestora budynek nie odpowiada funkcjonalnie ani przestrzennie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i ze względu na przyjęte rozwiązania i układ funkcjonalno-użytkowy posiada cechy charakterystyczne dla budynku wielorodzinnego;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 lit a) i art. 71a Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego, podczas gdy zaprowadzenie w budynku innej funkcji aniżeli przewidziana w projekcie (przez wydzielenie większej ilości lokali bądź nadanie mu charakteru budynku zamieszkania zbiorowego) wymaga zawiadomienia organu administracji architektoniczno-budowlanej o planowanej zmianie, a ten jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu;

3. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 w/w ustawy, a tym samym właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej;

5. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Powołując się na powyższe naruszenia norm prawa materialnego i procesowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z regulacją art. 4 Prawa budowlanego (dalej u.p.b.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z powyższego przepisu wynika zatem, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę powinien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

Przywołany w zaskarżonej decyzji przez organ II instancji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też pozytywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami prawa uprawnia do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 - potwierdzającym wyżej przedstawiony sposób interpretacji art. 4. statuującego tzw. prawo zabudowy - w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatni przywołany przepis stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: (1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; (2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; (3) przedłożył decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wyznaczeniu go operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego lub gazowego lub operatorem systemu połączonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli pozwolenie na budowę ma być wydane dla obiektu liniowego będącego siecią przesyłową elektroenergetyczną lub siecią przesyłową gazową, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne lub dla obiektu liniowego będącego połączeniem z system elektroenergetycznym albo gazowym innego państwa.

W przedmiotowej sprawie inwestor zaprojektował zabudowę na działce nr [...] położonej w L. przy ulicy [...] znajdującej się w granicach obszaru 115MN o podstawowej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które to przeznaczenie nadane zostało miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w postaci uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 20 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...]. Zatem zgodnie z w/w planem nieruchomość inwestycyjną można było zabudować budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a nie budynkiem innej kategorii.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z treści przywołanej definicji wynika logiczny wniosek, że zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego.

Skarżący przywołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1816/17 (opubl. LEX nr 2741316), w którym stwierdzone zostało wyraźnie, że jedynym kryterium definiującym budynek mieszkalny jako jednorodzinny jest możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być łatwo przekształcony np. w budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek zamieszkania zbiorowego, nie stanowią kryteriów, które można brać pod uwagę dokonując kwalifikacji planowanej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy dojść należy do konstatacji, że kontrola projektu ze strony organów architektoniczno-budowlanych ma określone granice, a każde zaprzeczenie przez organ kwalifikacji określonych rozwiązań projektowych musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa. Zakres sprawdzeń organu w zakresie złożonego wniosku, projektu budowlanego i wymaganych dokumentów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i przepisu tego nie można interpretować drodze wykładni rozszerzającej. Analiza przywołanej regulacji prowadzi do wniosku, że organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest zasadniczo związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji przyjęły własny punkt widzenia na to jakiego obiektu budowlanego dotyczy projekt budowlany. Zdaniem Wojewody rozwiązania projektowe jednoznacznie przeczą deklaracjom inwestora w zakresie określenia funkcji zamierzenia inwestycyjnego i do takiego przekonania słusznie doszedł Prezydenta Miasta [...] wskazując, że projektowany budynek ma posiadać cechy budynku wielorodzinnego (wielolokalowego), a także dodając, że budynek ten dotrzymuje także warunków technicznych jak dla budynków wielorodzinnych.

Dla skarżących niezrozumiałe jest stanowisko organu II instancji, że zamierzenie inwestycyjne rzekomo narusza § 71 planu miejscowego, w sytuacji, gdy w rzeczywistości projekt nie narusza żadnych wytycznych. W szczególności w zakresie projekt przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego i w zakresie warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu spełnia ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy (stan projektowy 33,50% przy wytycznych maks. 40% powierzchni działki budowlanej określonych w planie miejscowym), powierzchni biologicznie czynnej (stan projektowy 45,48% przy wytycznych min. 30% powierzchni działki budowlanej określonych w planie miejscowym), wysokości zabudowy (stan projektowy 9,12 m przy wytycznych maks. 10,0 m określonych w planie miejscowym), geometrii dachu budynku mieszkalnego (stan projektowy dach wielospadowy o połaciach symetrycznych o nachyleniu głównych połaci dachowych 30° przy wytycznych dachy dwuspadowe lub dachy wielospadowe o połaciach symetrycznych, o nachyleniu głównych połaci dachowych 30° - 45° w planie miejscowym), a także spełnia zasady obsługi komunikacji oraz infrastruktury technicznej (stan projektowy 2 miejsca postojowe przy wytycznych dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych min. 1 stanowisko dla każdego lokalu mieszkalnego w granicach nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny, wliczając miejsca postojowe w garażach określonych w planie miejscowym - § 14 ust. 7 pkt 1) lit. a, a zatem odmiennie niż przewiduje się dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych przewidujących min. 1,5 stanowiska dla każdego lokalu mieszkalnego, wliczając miejsca postojowe w garażach - § 14 ust. 7 pkt 1) lit. b). Co więcej należy podkreślić, że plan miejscowy nie zawiera żadnych ograniczeń dla projektowanego budynku w zakresie ilości pomieszczeń, ich rozkładu, czy też powierzchni użytkowej każdego z nich.

W ocenie skarżących organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał zatem podstawy prawnej do zmiany przedmiotu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i własnej interpretacji tego czego dotyczy załączony projekt budowlany, jeżeli jego założenia mieszczą się w pojęciu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. W orzecznictwie prezentuje się bowiem ugruntowany pogląd, że wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być łatwo przekształcony w budynek mieszkalny wielorodzinny, nie stanowią kryteriów określonych w art. 35 u.p.b., które powinien brać pod uwagę organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są konkretne rozwiązania projektowe, a nie "domysły" (obawy) organu architektoniczno-budowlanego związane z możliwością faktycznego wykorzystania określonego zagospodarowania terenu w inny sposób niż w projekcie budowlanym. To są zupełnie inne kwestie, które ewentualnie mogłyby być rozważane na etapie użytkowania inwestycji przez właściwe organy nadzoru budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2579/21 opubl. LEX nr 3290996; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 957/17 opubl. LEX nr 2422558).

W niniejszej sprawie zdaniem skarżących postępowanie wyjaśniające w pierwszej i drugiej instancji administracyjnej, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, nie zostało wyczerpująco wnikliwie przeprowadzone. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda (podobnie jak organ I instancji) skoncentrowano się na takich cechach projektowanego budynku, jak choćby jego wielkość oraz ilość i układ pomieszczeń, co - jak wskazano powyżej - nie może stanowić samodzielnego kryterium innej kwalifikacji projektu, aniżeli założona przez projektanta. Z kolei w kwestii najistotniejszej, to jest w zakresie postawionego inwestorowi zarzutu, że projektuje budynek z wieloma, całkowicie chybione są insynuacje organu w zakresie wydzielenia korytarza stropem żelbetowym nad poddaszem spełniające przez budynek warunki techniczne mówiące o konieczności zapewnienia stropów o odpowiedniej klasie odporności ogniowej oddzielającej samodzielne mieszkania w poziomie poddasza. Strop żelbetowy nad korytarzem został przewidziany bowiem wyłącznie z uwagi na układ konstrukcyjny (konstrukcji dachu), w którym słupki z dachu opierają się na tym właśnie stropie. Warunki techniczne nie określają również maksymalnej szerokości klatki schodowej tylko jej minimalny wymiar.

Przedstawiona przez organ II instancji argumentacja jest zatem nieprzekonująca i całkowicie błędna, a przede wszystkim w żaden sposób nie podważa niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Uznanie przez organy, że obiekt ma inną kwalifikację, aniżeli zakłada inwestor, powinno być natomiast poparte szczegółową analizą istotną z punktu widzenia tej regulacji, a więc analizą zmierzającą do wykazania, że w budynku zaprojektowano więcej niż dwa samodzielne lokale. To z kolei wymaga precyzyjnego wskazania, gdzie konkretnie te lokale miałyby się znaleźć, z jakich składać pomieszczeń oraz czy posiadają stosowne wyposażenie pozwalające wykorzystywać je jako przeznaczone na stały pobyt ludzi.

Skarżący podkreślili, że analiza sytuacji na rynku nieruchomości ukazuje, że jest zapotrzebowanie na lokale mieszkalne dla rodzin wielopokoleniowych (takich lokali mieszkalnych jak sam zauważa organ nie powstaje wiele) i dlatego inwestorzy zdecydowali się na taki projekt. Inwestycja ta dotyczy zresztą wyłącznie dwóch budynków mieszkalnych na sąsiadujących działkach, a zatem nie jest to inwestycja na szeroką skalę i całkowicie nieuprawnione są wywody Wojewody, że z punktu widzenia działalności deweloperskiej inwestora tego rodzaju inwestycja nie przyniesie skarżącym oczekiwanych zysków. Tego rodzaju zarzut jest zresztą nie tylko zbyt daleko idący, ale również bezpodstawny i nie znajduje żadnego poparcia w materiale dowodowym.

Należy zwrócić kolejny raz uwagę, że wbrew twierdzeniom zawartym w wydanych decyzjach organów architektoniczno-budowlanych w projekcie nie przewidziano licznych pomieszczeń kuchennych, lecz wyłącznie jedną kuchnię na jeden lokal mieszkalny (czyli w sumie dwa takie pomieszczenia w całym budynku). Trudno jest natomiast użytkować jeden poziom budynku (jeden lokal) przez różne niespokrewnione osoby mając do dyspozycji jedną kuchnię, a tym samym trudno w takiej sytuacji uznać, że na przedmiotowej działce ma powstać budynek wielorodzinny zamiast jednorodzinnego. Kompletnie niezrozumiały jest także zarzut wydzielenia klatki schodowej, skoro mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z wydzielonymi dwoma lokalami mieszkalnymi, czy też symetryczny rozkład pomieszczeń, który ma na celu obniżyć koszty budowy ze względu na mniej skomplikowaną konstrukcję budynku. Bezpodstawne są również wywody, że przewidziane w projekcie piony wentylacyjne ulokowane pomiędzy poszczególnymi pokojami sypialnymi wskazują rzekomo na zamiar stworzenia oddzielnych jednostek mieszkalnych w sytuacji, gdy jest oczywiste, że trzeba wentylować pomieszczenia, a na etapie projektu przewidziano wentylację grawitacyjną. Nieprawdziwe jest też twierdzenie o zaprojektowaniu odrębnych pionów instalacyjnych, gdyż w projekcie architektoniczno-budowlanych nic takiego nie przewidziano i nie ma w tym zakresie żadnych informacji. Wreszcie co istotne budynek ma zaprojektowane wyłącznie dwa przyłącza wodociągowe, gazowe i elektryczne w związku z wydzielonymi dwoma lokalami mieszkalnymi, a inwestor ma z gestorami poszczególnych sieci (E. Sp. z o.o. oraz P. Sp. z o.o.) podpisane umowy o przyłączenie do sieci jedynie w tym zakresie, co wyklucza kwalifikację budynku jako zabudowy wielorodzinnej lub ewentualnie przeznaczonej na pobyt zbiorowy. Dla faktu kwalifikacji budynku mimo że nie ma decydującego znaczenia ilość przyłączy to jednak ma znaczenie ustalona w umowach moc przyłączeniowa, która dla budynku wielorodzinnego powinna być znacznie większa, gdyż zależy od liczby mieszkań i ich zapotrzebowania.

Podsumowując, stwierdzenia zawarte w decyzji, że możliwe jest wydzielenie wielu samodzielnych segmentów mieszkalnych ze względu na powtarzalność układu przestrzennego i wyposażenie poszczególnych części budynku nie są zatem wystarczające, co prowadzi do wniosku, że organ uchybił art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie przeprowadzając dostatecznie wnikliwie postępowania dowodowego.

Za nieuprawnione insynuacje należy również potraktować twierdzenia organu, że celem inwestora jest świadomy zamiar obejścia przepisów miejscowego planu, na co wskazywać ma fakt złożenia przez tego samego inwestora w styczniu bieżącego roku wniosku o pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych dwulokalowych na działce nr [...]. Wniosek składany w styczniu 2025 r. dotyczył bowiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ilości większej niż jeden na działce czego, co należy wyraźnie podkreślić, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zabrania. Kwestią sporną i dyskusyjną okazała się w tamtej sprawie jednak linia zabudowy, która przez stronę skarżącą i organ była odmiennie interpretowana, co nie upoważnia obecnie organów obu instancji do wysuwania tak daleko idących wniosków, nie mających zresztą poparcia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, że inwestor chce rzekomo zmienić sposób zagospodarowania terenu z jednorodzinnego na wielorodzinny z pominięciem wymaganej procedury planistycznej i zmiany planu miejscowego.

Podkreślenia na marginesie zresztą należy, że w oparciu o przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 lit a) i art. 71 a Prawa budowlanego zaprowadzenie w budynku innej funkcji aniżeli przewidziana w projekcie (przez wydzielenie większej ilości lokali bądź nadanie mu charakteru budynku zamieszkania zbiorowego) wymaga zawiadomienia organu administracji architektoniczno-budowlanej o planowanej zmianie, a ten jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z 2 grudnia 2025 r., nr [...] utrzymująca w mocy (poza podstawa prawną) decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 października 2025 r., znak [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działku lub i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce o numerze ewid. [...] w L..

W tym miejscu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w wyroku z 11 lutego 2026 r. (sygn. akt III SA/Po 189/26, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), wydanym w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę, stanowisko organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] w L. okazało się nieprawidłowe. Organy architektoniczno-budowlane obu instancji ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który w ocenie Sądu nie jest między stronami sporny. Przedmiotem sporu pozostaje zaś kwalifikacja budynku, która została dokonana przez organy obu instancji w świetle przyjętego stanu faktycznego sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, obligujący organy administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Tylko bowiem w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Przy czym - w myśl art. 35 ust. 3 P.b. - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma charakteru decyzji uznaniowej, a organy - w świetle przywołanej regulacji - zobligowane są do określonego działania.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji postanowieniem z 1 września 2025 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, poprzez dostosowanie projektu do zapisów obowiązującego planu miejscowego Skarżący nie podzielił jednak poglądu organu w zakresie niezgodności z miejscowym planem. W związku z tym nie usunął wskazanych nieprawidłowości, co poskutkowało wydaniem decyzji organu I instancji, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji należy zauważyć, że w świetle powołanego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do weryfikacji sporządzonego projektu budowlanego, w tym pod kątem jego zgodności z regulacjami planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. Zarówno bowiem plan miejscowy, jak i inne akty prawa miejscowego, w tym dotyczące ochrony środowiska, zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości położonych na ich obszarze, ale i organy administracji publicznej, które orzekają w kwestii praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

Zgodność z miejscowym planem, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przede wszystkim oznacza brak sprzeczności w tym zakresie. Wydanie bowiem pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z tym niewypełnienie przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z planem, musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 35 ust. 3 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 156/16, dostępny CBOSA).

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że "jeśli przedłożone wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe jednoznacznie przeczą deklaracjom inwestora w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, gdyż doprowadziłoby to do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalizmu sytuacji nadużycia przepisów prawa budowlanego." Jednocześnie jednak stwierdza, że nie podziela oceny, że "rozwiązania projektowe jednoznacznie przeczą deklaracjom inwestora."

Sąd orzekający w sprawie niniejszej także w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 25 listopada 2025 r. w sprawie II OSK 322/25 (CBOSA). W wyroku tym (uchylającym nota bene powołany w zaskarżonej decyzji wyrok w sprawie II SA/Lu 553/24) stwierdził m. in.: "Nie ma decydującego znaczenia nazwa zamierzenia budowlanego, istotna jest treść dołączonego do wniosku projektu budowlanego, podlegającego przed zatwierdzeniem sprawdzeniu. Sąd pierwszej instancji akceptując w całości stanowisko organu, którego decyzję kontrolował, nie dostrzegł jednak, że w ramach badania projektu architektoniczno-budowlanego przekroczony został zakres sprawdzenia w znaczeniu wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak już rozważono, sprawdzenie w tym zakresie nie mogło obejmować merytorycznego badania projektu budowlanego z punktu widzenia konkretnych rozwiązań projektowych, a jedynie czy poszczególne lokale spełniają warunki do uznania ich za lokal mieszkalny. Zatem wielkość i ilość przewidzianych w każdym lokalu mieszkalnym pomieszczeń (pokoi, garderób), ich rozkład, sposób dokonania przegród, wykonanie antresol, sposób ich połączenia z pokojami, komunikacja wewnątrz lokalu nie stanowią kryteriów, jakie organ administracji architektoniczno-budowlanej bierze pod uwagę w trakcie oceny, czy zaprojektowany lokal stanowi lokal mieszkalny w znaczeniu normatywnym.

Samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali). W budynku mieszkalnym jednorodzinnym (wolnostojącym, w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej), służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Lokal mieszkalny, skoro przeznaczony jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ludzi przebywającym w nim na pobyt stały, winien oczywiście zawierać niezbędne pomieszczenia, w szczególności pomieszczenie kuchenne, łazienkę, pokoje. Przepisy nie zawierają jednak cezury powierzchniowej czy też określonej ilości pomieszczeń, których przekroczenie uniemożliwia uznanie danego lokalu za lokal mieszkalny. Domniemanie, czy wręcz przyjęcie założenia, że w budynku mieszkalnym nazwanym jednorodzinnym z uwagi na rozwiązania projektowe istnieje techniczna możliwość wydzielenia nie dwóch lokali mieszkalnych w każdym z budynków, lecz ośmiu w budynku "B-1" i pięciu w budynku "B-2" jest niewystarczające do zdyskwalifikowania projektu budowlanego w części architektoniczno-budowlanej z uwagi na niespełnienie warunku zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Trudno zaś przyjąć, by lokal o powierzchni około 75 m˛ posiadający wszystkie niezbędne pomieszczenia dla stałego w nim zamieszkiwania przez 4,5 osobową rodzinę nie mógł być uznany za lokal mieszkalny w budynku jednorodzinnym.

Należy jednak wyraźnie zastrzec, że w razie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem inwestora jest nie tylko rozpocząć roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzić je i zrealizować budowę w sposób nieodbiegający istotnie od ustaleń i warunków tego pozwolenia, ale użytkować obiekt w sposób zgodny z przeznaczeniem (funkcją) określonym w decyzji. Sugerowana zmiana w postaci wydzielenia w budynku większej niż dwa liczby lokali mieszkalnych, nawet bez dokonania robót budowlanych wymagających zgody budowlanej, oznaczać może dopuszczenie się samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu, dodatkowo powodującej sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego. Obecnie takiego zdarzenia prawnego, wymagającego odpowiedniego przeciwdziałania ze strony organów powołanych do strzeżenia porządku prawnego, w tym w budownictwie, nie można przesądzić."

Rozważania powyższe adekwatne są do problematyki i ustaleń faktycznych w sprawie niniejszej. Jakkolwiek rozkład pomieszczeń, liczne pomieszczenia sanitarne i piony wentylacyjne mogą sugerować imputowane przez organy zamiary inwestora, to nie są wystarczającą podstawą dla zmiany kwalifikacji projektowanego budynku.

Zgodnie z § 92 ust. 1 warunków technicznych mieszkanie, oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinno mieć kuchnię lub aneks kuchenny.

Jak słusznie podniósł inwestor, pomieszczenia o takim charakterze zostały zaprojektowane jedynie dwa - po jednym na każdym piętrze; nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że przedłożony projekt dotyczy budynku wielorodzinnego. Nie może zmieniać tej oceny takie zaprojektowanie każdego z dwóch lokali, które - poprzez planowane rozwiązania sanitarne czy wentylacyjne - podnosi jego standard.

Argumentacja organów co do możliwości użytkowania budynku jako wielorodzinnego wykracza poza zakres sprawdzenia projektu w znaczeniu wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zakłada bowiem złą wolę inwestora i dokonanie "dalszego szeregu zmian nieistotnych" (sformułowanie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji) przy z góry podjętym zamiarze użytkowania budynku niezgodnie z jego deklarowana kwalifikacją w projekcie budowlanym. Także za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należy kwestie podniesione w uzasadnieniu decyzji Wojewody a dotyczące spełniania przez projektowany budynek pewnych wymogów charakterystycznych dla budynku wielorodzinnego. Nie zachodzi bowiem sytuacja, w której spełnienie bardziej wymagających norm stoi na przeszkodzie kwalifikacji budynku zgodnie z deklaracją inwestora. Powołane przez Wojewodę regulacje warunków technicznych określają wymogi minimalne, a ich wypełnienie ponad takie minimum (np. co do odporności pożarowej) nie może zmieniać kwalifikacji budynku. Jednocześnie zauważyć należy, że spełnienie owych wyższych wymogów w żaden sposób nie ułatwia, wobec stanowczych regulacji planu miejscowego, ewentualnego zalegalizowania w przyszłości użytkowania budynku jako wielorodzinnego.

Podobnie - dla oceny przedłożonych projektów - nie może mieć znaczenia zamiar inwestora wzniesienia analogicznego budynku na działce sąsiedniej, czy też składane wcześniej wnioski o pozwolenie na budowę. W każdej z wszczynanych spraw konieczne jest przeprowadzenie autonomicznie postępowania zgodnie z regułami ustawowymi. Także w każdej ze spraw konieczne jest przeprowadzenie kontroli zgodności z planem miejscowym w kwestii intensywności zabudowy.

Podsumowując, organy obu instancji w przedmiotowej sprawie nie wykazały w sposób dostateczny, by planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełniało wymagań m.p.z.p.

W tym miejscu, Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę, podzielając powyższe stanowisko oraz to, że organy architektoniczno-budowlane uprawnione są do dokonywania oceny przedłożonego projektu budowanego pod kątem rzeczywistej funkcji obiektu budowlanego, rzeczywistych rozwiązań funkcjonalnych przyjętych w projekcie pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwraca uwagę, że pomocne dla tej oceny mogą być dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowanego lub robót budowanych przyjęte w projekcie zagospodarowania terenu, czy projekcie architektoniczno-budowlanym, w szczególności sposób, zakres i przebieg wyposażenia budynku w niezbędne elementy wyposażenia instalacyjno-budowlanego, jak instalacja wodociągowa, instalacja kanalizacyjna, czy elektroenergetyczna. Tymczasem takiego przebiegu powyższych instalacji w przedłożonym Sądowi w niniejszej sprawie projekcie technicznym nie zaznaczono (art. 34 ust. 3 pkt 3 lit c i e P.b. w zw. z § 23 pkt 7 i § 24 pkt 1 lit b i pkt 4 lit a i b Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Dz.U. z 2022 r. poz. 1679).

Ponownie rozpoznając sprawę organy rozpatrzą wniosek inwestora, rozważą ewentualne uzupełnienie projektu architektoniczno-budowlanego, uwzględniając wyżej poczynione rozważania Sądu i bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadnią zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.