SA/Wr 849/90 - Wyrok

Data orzeczenia	1990-09-18	
Sąd	NSA oz. we Wrocławiu	
Sędziowie	Chruszcz Bogusław /przewodniczący sprawozdawca/
Cywiński Tomasz
Klyszcz Rudolf	
Symbol z opisem	626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Powołane przepisy	Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95; art. 28 ust. 3, art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26; art. 156 par. 1; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.	
Publikacja w u.z.o.	ONSA 1990 4 poz. 2	
Info. o glosach	Sarnecki Paweł Samorząd Terytorialny 1991 nr 3 str. 53	
Tezy
1. Gdy rada gminy podjęła na sesji uchwałę upoważniającą przewodniczącego rady do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru, a wniesienie skargi nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu, nie zachodzą formalne przeszkody do rozpoznania skargi.

2. "Istotne" naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy /art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa.

3. Wymagany przepisem prawa warunek quorum będzie dotrzymany w razie faktycznej obecności /a nie wynikającej jedynie z liczby podpisów złożonych wcześniej na liście obecności/ odpowiedniej liczby członków ciała kolegialnego na sali obrad.

4. Warunek zachowania quorum należy odnosić nie do wszystkich faz procedury wyborczej, lecz przede wszystkim do samego aktu wyboru /tajnego głosowania/. W przypadkach budzących wątpliwości rzeczą osoby prowadzącej obrady jest sprawdzenie quorum bezpośrednio przed tajnym głosowaniem.

5. Uchwała rady gminy /miasta/ w sprawie wyboru wójta /burmistrza/ jest sprzeczna z prawem, jeżeli została podjęta w głosowaniu tajnym bez dotrzymania warunku obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu rady /art. 28 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy samorządowej/.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Rady Gminy i Miasta Ch. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L-kiego z dnia 19 lipca 1990 r., stwierdzające nieważność uchwały Rady w sprawie wyboru burmistrza.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 czerwca 1990 r. nr OR.III/1/90 Wojewoda L-ki wstrzymał wykonanie uchwały nr IV/8/90 Rady Gminy i Miasta w Ch. z dnia 20 czerwca 1990 r. w sprawie wyboru burmistrza Miasta i Gminy, natomiast "decyzją" z dnia 19 lipca 1990 r. nr OR.III/3/90 stwierdził nieważność tej uchwały. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia powołał art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ oraz art. 158 par. 1 Kpa, a w jego uzasadnieniu wskazał, że przy wyborze burmistrza nie zachowano warunku, o którym mowa w art. 28 tej ustawy, dotyczącego obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu rady. Ponieważ w czasie głosowania obecnych było tylko 17 radnych na 28 wchodzących w skład Rady, przeto do wymaganego quorum zabrakło 2 osób.

Uchwałą z dnia 18 lipca 1990 r. Rada Gminy i Miasta w Ch. upoważniła swoją przewodniczącą do zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymuje się, że art. 28 ust. 3 powyższej ustawy nie został naruszony, albowiem w chwili rozpoczęcia wyborów na sali przebywało 27 radnych. Radni z Polskiego Stronnictwa Ludowego opuścili salę wówczas, gdy komisja skrutacyjna zaczęła rozdawać karty do głosowania. Mimo długich pertraktacji radni ci nie powrócili na salę obrad, a "wybory dokończono, kiedy było już obecnych 17 radnych". Zdaniem strony skarżącej, "wybór burmistrza został dokonany zgodnie z przepisami, ponieważ w chwili jego rozpoczęcia, a także podczas trwania przynajmniej części aktu wyboru, na sali była obecna wystarczająca liczba radnych". Przepis art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy ustanawia warunek wyboru burmistrza w obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu rady, ale nie wymaga, aby 2/3 radnych głosowało, radny bowiem nie musi brać udziału w głosowaniu. W rozpoznawanym wypadku "aż do rozpoczęcia rozdawania kart do głosowania tajnego było wymagane quorum".

Odpowiadając na skargę, Wojewoda L-ki wnosi o jej oddalenie, podkreślając, że wbrew twierdzeniom skargi nie zachowano przy wyborze burmistrza warunku dotyczącego quorum. Zauważa także różnicę pomiędzy treścią protokołu sesji Rady, dołączonego do skargi przez stronę skarżącą, a protokołem otrzymanym przez niego wraz z oryginałami uchwał podjętych na tej sesji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy może być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, a podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy /ust. 3 in fine/. Skoro Rada Gminy i Miasta w Ch., obradując na sesji, podjęła uchwałę upoważniającą przewodniczącą Rady do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru, a wniesienie samej skargi nastąpiło niewątpliwie z zachowaniem ustawowego terminu, nie zachodzą formalne przeszkody w rozpoznaniu skargi.

Wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością komunalną /art. 86 powyższej ustawy/, wyposażonym w kompetencję do orzekania o nieważności sprzecznej z prawem uchwały organu gminy /art. 91 tej ustawy/. Swojemu orzeczeniu w rozpoznawanej sprawie Wojewoda L-ki nadał nazwę i formę decyzji administracyjnej, powołując w jej podstawie nie tylko przepisy ustawy samorządowej, ale także art. 158 par. 1 Kpa. Należy przypuszczać, że kierował się brzmieniem art. 91 ust. 5 omawianej ustawy samorządowej, przewidującego odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie jednak do "odpowiedniego stosowania" nakazuje dostrzegać różnice pomiędzy celami i przedmiotami regulacji, a w konsekwencji - sięgać do przepisów aktu stosowanego odpowiednio z koniecznymi modyfikacjami i wyłączeniami. Według powołanego art. 158 par. 1 Kpa w drodze wydania decyzji następuje "rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze orzeka o nieważności uchwały organu gminy, a więc aktu o charakterze ogólnym bądź nawet indywidualnym, ale nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną z zakresu administracji publicznej /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/. Wydawanie takich decyzji zastrzeżone jest do właściwości wójta lub burmistrza /art. 39 ust. 1-4 ustawy/, a podlegają one kontroli instancyjnej na skutek odwołania wniesionego przez stronę, nie zaś w trybie ingerencji nadzorczej regulowanej przepisami zamieszczonymi w rozdziale 10 omawianej ustawy samorządowej. Konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę terminem "rozstrzygnięcie nadzorcze" /a nie "decyzja"/ oraz odsyłanie do "odpowiedniego" tylko stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego /art. 91 ust. 5, art. 94 ust. 2, art. 98 ust. 4/ nie pozwalają na pełne podporządkowanie rozstrzygnięć nadzorczych reżimowi prawnemu właściwemu dla decyzji administracyjnych. Ze względu na pewność obrotu prawnego zatem wskazane jest posługiwanie się przewidzianym przez ustawodawcę określeniem "rozstrzygnięcie nadzorcze" i nieużywanie mylącego w tym wypadku terminu "decyzja". 

Za ostrożnością w "odpowiednim" stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym, regulowanym przepisami powyższej ustawy samorządowej, przemawia także odmienność przesłanek nieważności. Otóż nieważna jest uchwała organu gminy "sprzeczna z prawem" /art. 91 ust. 1/. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /art. 91 ust. 4/. To prowadzi do wniosku, że każde "istotne" naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa. 

Rzeczą sądu administracyjnego, kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego na skutek skargi wniesionej przez gminę lub związek komunalny, jest ustalenie, czy zakwestionowana w trybie nadzoru uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, czy to naruszenie było "istotne" i czy nie zachodzą przesłanki formalne wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru /art. 93 i 94 omawianej ustawy/. W rozpatrywanej sprawie brak jest takich negatywnych przesłanek, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 19 lipca 1990 r., podczas gdy zakwestionowaną uchwałę o wyborze burmistrza doręczono Wojewodzie L-kiemu w dniu 21 czerwca 1990 nie upłynął więc termin 30-dniowy, wskazany w art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy i stanowiący przesłankę dopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru we własnym zakresie /art. 93 ust. 1/. 

Spór pomiędzy organem nadzoru a gminą sprowadza się do kwestii dochowania warunku quorum podczas wyboru burmistrza. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego bądź postanowienia regulaminów ustanawiają niekiedy dodatkowe warunki prawomocności uchwał podejmowanych przez ciała kolegialne. Dotyczą one wymaganej proporcji głosów oddanych za uchwałą w stosunku do liczby osób biorących udział w głosowaniu lub uprawnionych do głosowania /większość kwalifikowana/ albo /i/ określenia liczby osób, których obecność na sali obrad jest konieczna do podjęcia prawomocnej uchwały /quorum/. Oba te warunki mogą być łączone w procedurach głosowania nad szczególnie ważnymi uchwałami. W Konstytucji na przykład ustanawia się warunek "większości dwu trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów /senatorów/" /art. 21 i 27 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 28 i 30/, "bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby członków Zgromadzenia" /art. 32b ust. 2/, "większości co najmniej dwu trzecich głosów ogólnej liczby członków Zgromadzenia Narodowego" /art. 32d ust. 3/. 

Odnośnie do działalności uchwałodawczej organów gminy ustawodawca zwyczajny postanowił w art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy samorządowej, że uchwały tych organów zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Można wskazać, że odwołanie zarządu gminy lub poszczególnych jego członków następuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy /art. 18 ust. 4 tej ustawy/, uchwały dotyczące zobowiązań finansowych zapadają większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu gminy /art. 58 ust. 2/, przyjęcie statutu związku komunalnego wymaga bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy /art. 67 ust. 1/, a odwołanie delegata do sejmiku samorządowego może nastąpić większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady /art. 78 ust. 3/. Najdalej idące wymagania co do quorum ustanawia art. 28 ust. 3 powyższej ustawy, regulujący wybór wójta lub burmistrza. Przewiduje mianowicie taki wybór w oddzielnym, tajnym głosowaniu, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu rady. 

Zastosowanie tego właśnie przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, co wymaga ustalenia znaczenia poszczególnych pojęć użytych w jego treści. 

"Ustawowy skład rady" określa się na podstawie art. 17 omawianej ustawy samorządowej, wiążącego liczbę radnych z zaludnieniem gminy. Skoro tak rozumiany "ustawowy skład" Rady Gminy i Miasta w Ch. wynosi 28 radnych, to quorum mierzone ułamkiem "co najmniej 2/3" stanowi 19 radnych. Wybór burmistrza zatem mógł nastąpić prawomocnie w obecności co najmniej takiej właśnie liczby radnych. 

W ustaleniu treści pojęcia "w obecności" nie pomoże nam odwołanie się do judykatury bądź literatury prawniczej, w której zagadnienie quorum nie było szczegółowiej analizowane. Już jednak powołanie się na zdrowy rozsądek oraz właściwie rozumiany cel ustanowienia warunku quorum nakazuje przyjąć, że będzie on dotrzymany tylko w razie obecności odpowiedniej liczby członków ciała kolegialnego na sali obrad, i to obecności faktycznej, nie zaś wynikającej jedynie z liczby podpisów złożonych wcześniej na liście obecności. 

Następna - szczególnie istotna w okolicznościach tej sprawy - kwestia to wskazanie czasu, w którym owa obecność na sali obrad jest konieczna jako warunek prawomocności uchwały. W przypadku uchwał podejmowanych w głosowaniu jawnym określenie tego momentu oraz ustalenie zachowania quorum nie powinno z reguły nastręczać większych trudności. Członkowie ciała kolegialnego bowiem mogą nie tylko głosować "za" lub "przeciw" uchwale, ale też dysponują prawną możliwością wyrażenia swej woli przez "wstrzymanie się od głosu". W pewnym uproszczeniu zatem suma głosów "za", "przeciw" i "wstrzymujących się" pozwala na ustalenie liczby osób obecnych na sali obrad w czasie głosowania. Możliwe odstępstwa od tej reguły nie będą zapewne miały znaczenia w działalności organów samorządowych. 

Sytuacja odmienna natomiast powstaje w wypadku głosowania tajnego, zwłaszcza zaś dokonywanych w tym trybie wyborów. Członkowie ciała kolegialnego obecni na sali obrad głosują wówczas albo "za", albo "przeciw" przedstawionym kandydatom. Słusznie jednak zauważono w skardze, że nie mają obowiązku głosowania. Wolę "wstrzymania się od głosu" zatem mogą wyrazić przez faktyczne powstrzymanie się od oddania głosu, to jest przez niewrzucenie do urny karty do głosowania. Liczba wyjętych z urny kart do głosowania nie odpowiada wówczas liczbie osób obecnych na sali obrad w czasie głosowania. 

Na procedurę wyboru w tajnym głosowaniu przez każde ciało kolegialne składa się ciąg czynności o charakterze prawnym i technicznym, powiązanych logicznym i czasowym następstwem. W szczególności owa procedura obejmuje powołanie komisji skrutacyjnej, zgłoszenie kandydatów, sporządzenie kart do głosowania, rozdanie tych kart, oddanie głosów przez wrzucenie kart do urny, ustalenie wyników głosowania, ogłoszenie wyników głosowania i wyborów. Jednak nie wszystkie te fazy procedury wyborczej są równoważne ze względu na jej cel. 

Warunek zachowania quorum należy odnieść nie do wszystkich faz procedury wyborczej, lecz przede wszystkim do samego aktu wyboru /tajnego głosowania/, który następuje - jak to wywiedziono - przez wrzucenie do urny karty do głosowania. Do takiego wniosku prowadzi też odwołanie się do art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy samorządowej, który obecność 2/3 ustawowego składu rady wiąże bezpośrednio z "oddzielnym, tajnym głosowaniem". Wbrew wywodom skargi nie wystarczy obecność koniecznej liczby członków ciała kolegialnego podczas innych czynności składających się na procedurę wyborczą, niezależnie od tego, czy owe czynności poprzedzają sam akt wyborczy, czy też następują po nim. Bez znaczenia więc dla oceny prawomocności uchwały jest obecność radnych w trakcie zgłoszenia kandydatów czy też rozdawania kart do głosowania, podobnie jak obecność w czasie ogłoszenia wyników głosowania. Jeżeli tak, to rzeczą osoby prowadzącej obrady ciała kolegialnego jest - w przypadkach budzących wątpliwości - sprawdzenie zachowania quorum bezpośrednio przed tajnym głosowaniem, to jest przed rozpoczęciem wrzucania do urn kart do głosowania. Również każdy członek ciała kolegialnego ma prawo wnosić o weryfikację quorum. 

W rozpoznawanej sprawie bezsporne pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest to, że w czasie samego aktu wyboru burmistrza na sali obrad obecnych było tylko 17 radnych, nie zaś 19, jak to nakazywał warunek quorum sformułowany w art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy. Podnoszona w odpowiedzi Wojewody na skargę rozbieżność pomiędzy tekstem protokołu sesji z dnia 20 czerwca 1990 r., dostarczonym Wojewodzie w trybie art. 90 ust. 1 tej ustawy, a tekstem dołączonym do skargi nie wpływa na ustalenie stanu faktycznego. Różnica polega na ręcznie dopisanym zdaniu: "procedura wyborcza rozpoczęła się przy obecności wymaganego quorum, została zakończona, gdy quorum było mniejsze". Tak zredagowany dopisek - jak to wyjaśniono na rozprawie - zmierzał jedynie do uzupełnienia wypowiedzi jednego z uczestników sesji. W każdym razie z obu znajdujących się w aktach sprawy tekstów protokołu wynika jednoznacznie, że niektórzy radni opuścili salę obrad przed rozpoczęciem głosowania właśnie w tym celu, aby zablokować możliwość prawomocnego wyboru burmistrza na tej sesji. Następnie zarządzono przerwę w obradach i prowadzono pertraktacje z tymi radnymi, usiłując nakłonić ich do powrotu na salę. Ponieważ pertraktacje nie przyniosły rezultatu, wznowiono obrady i dopiero wówczas 17 radnych obecnych na sali obrad oddało swe głosy, wrzucając do urny karty do głosowania /str. 2-3 protokołu/. Wypada zresztą zauważyć, że bezpośrednio po wyborach burmistrza przeprowadzono tajne głosowanie w wyborach zastępców burmistrza; podczas tego głosowania - według zapisów protokołu /str. 5/ - obecnych na sali było 17 radnych. Pozostali radni, uzupełniający skład rady, przebywali niewątpliwie poza salą obrad, a zatem nie mogli być na niej obecni w czasie głosowania tajnego. 

W świetle stanu faktycznego ustalonego na podstawie protokołu sesji i samej skargi oraz przedstawionej wyżej wykładni art. 28 ust. 3 omawianej ustawy samorządowej nie można skutecznie obronić tezy skargi, iż wybór burmistrza Miasta i Gminy Ch. na sesji Rady Miasta i Gminy w dniu 20 czerwca 1990 r. został dokonany z zachowaniem wymaganego quorum, to jest w obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu rady. 

Nawiązując do wspomnianego wcześniej celu omawianej regulacji, należy podkreślić, że warunki dotyczące kwalifikowanej większości lub zachowania quorum mają służyć ustanowieniu wyższego progu trudności przy podejmowaniu określonego rodzaju uchwał. Piętrzenie trudności jednak nie może być celem samym w sobie. Intencją ustawodawcy bowiem jest zapewnienie ważnym rozstrzygnięciom ciał kolegialnych szerszego poparcia, którego uzyskanie wymaga niekiedy negocjacji prowadzących do kompromisowych rozwiązań. W nowocześnie pojmowanym "demokratycznym państwie prawnym" /art. 1 Konstytucji RP/ demokratyczne mechanizmy podejmowania rozstrzygnięć w sprawach publicznych nie powinny służyć dyktatowi większości, lecz muszą pozwalać na artykułowanie i uwzględnianie w tym procesie także interesów mniejszości. 

To, co dotychczas powiedziano, prowadzi do następujących konkluzji: 

- uchwała nr IV/8/90 Rady Gminy i Miasta Ch. z dnia 20 czerwca 1990 r. w sprawie wyboru burmistrza jest sprzeczna z prawem, skoro została podjęta w głosowaniu tajnym bez dotrzymania ustanowionego w art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy samorządowej warunku obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu rady, 

- powyższe naruszenie prawa ma charakter istotny, albowiem wybór burmistrza został dokonany z pominięciem bezwzględnie obowiązującego warunku jego prawomocności, 

- uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co nakłada na organ nadzoru, a więc Wojewodę L-kiego, obowiązek orzeczenia o nieważności takiej uchwały w drodze wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, 

- zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L-kiego zostało wydane przed upływem terminu określonego w art. 91 ust. 1 oraz zawiera elementy nakazane przepisem art. 91 ust. 3 cytowanej ustawy samorządowej. 

Wbrew zatem zarzutom skargi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L-kiego, stwierdzające nieważność uchwały o wyborze burmistrza Miasta i Gminy Ch., jest zgodne z prawem, a tylko w tym zakresie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek wniesionej skargi. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona, lecz podlegała oddaleniu stosownie do art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 98 ust. 4 omawianej ustawy samorządowej.