Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2760/21 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od S. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 24 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2760/21, po rozpoznaniu skargi S. G. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ") z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedsiębiorcy S. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "S.-T." udzielono [...] października 2019 r. świadectwa kierowcy nr [...] do celów zarobkowego przewozu rzeczy realizowanego na podstawie licencji wspólnotowej. Świadectwo kierowcy było ważne od [...] października 2019 r. do [...] października 2024 r. i dotyczyło kierowcy S. K. W załączeniu do wniosku o udzielenie świadectwa kierowcy skarżący złożył m.in. kopię orzeczenia lekarskiego z [...] września 2019 r. nr [...] opatrzone pieczęciami i podpisem. Wyjaśnił, że powyższy dokument, wraz z orzeczeniem psychologicznym i świadectwem kwalifikacji zawodowych otrzymał od ww. kierowcy.

GITD pismem z [...] czerwca 2020 r. zwrócił się do Gabinetu Prywatnego lek. med. B. S., wykonującej indywidualną praktykę lekarską, o podanie, czy zostało przez nią wystawione przedmiotowe orzeczenie. Pismem z [...] lipca 2020 r. ww. udzieliła odpowiedzi negatywnej. W dniu [...] lipca 2020 r. GITD zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu. W toku postępowania skarżący nie złożył wyjaśnień. GITD wezwał skarżącego do złożenia orzeczenia lekarskiego, ważnego na datę wydania świadectwa, tj. na [...] października 2019 r. W odpowiedzi skarżący stwierdził, iż poza składanym uprzednio orzeczeniem, innego nie posiada, oraz że nie ma możliwości weryfikacji przedłożonych przez kierowców dokumentów.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. GITD, cofnął świadectwo kierowcy o numerze A-[...] udzielone w dniu [...] października 2019 r. i zawiesił wydawanie skarżącemu nowych świadectw kierowców przez okres roku.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z [...] września 2021 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. e), art. 32a, art. 32b ust. 2 i ust. 5, art. 32f ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej: "u.t.d."), art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1072/2009"), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2020 r.

W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że przedsiębiorca, uzyskując świadectwo kierowcy, zobowiązany jest dopilnować, aby w okresie ważności świadectwa kierowca spełniał nieprzerwanie wszystkie wymogi, o których mowa w art. 32b ust. 5 u.t.d.

W myśl art. 39l u.t.d. przedsiębiorca zobowiązany jest do sprawdzenia, czy kierowca spełnia wymogi do zatrudnienia go na stanowisku kierowcy. W przypadku niespełniania tych wymogów, kieruje go na stosowne badania. Konsekwencje niespełniania tych wymogów obciążają zarówno kierowcę, jak i przedsiębiorcę. Sankcja cofnięcia świadectwa kierowcy oraz zawieszenia wydawania nowych świadectw jest nakładana na przedsiębiorcę, gdy we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy przedsiębiorca poda nieprawdziwe dane, co wynika z art. 32f ust. 2 pkt 2 u.t.d. Zdaniem organu, sankcji określonej w ww. przepisie podlega każde niewłaściwe wykorzystanie przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegające na niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy. Zatem, w każdej sytuacji podania niezgodnych ze stanem faktycznym informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, dochodzi do nieprawidłowego wykorzystania tego świadectwa, co obliguje organ do nałożenia sankcji cofnięcia danego świadectwa kierowcy oraz zawieszenia wydawania kolejnych przez okres roku.

Wbrew argumentom strony podniesionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 nie pozostaje w kolizji z art. 32f ust. 2 u.t.d. Organ zwrócił uwagę, że art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 znajduje się w rozdziale IV rozporządzenia nr 1072/2009 Wzajemna pomoc i sankcje, zawierającym ogólne zasady stosowania m.in. sankcji za popełnianie naruszeń związanych z międzynarodowym przewozem drogowym. Ustawodawca unijny, formułując powyższe przepisy, posłużył się pojęciami, które pozwoliły ustawodawcom krajowym na samodzielne podjęcie decyzji co do regulacji w zakresie sankcji, jakie należy nakładać na przewoźników - posiadaczy licencji wspólnotowych, dopuszczających się popełniania naruszeń i przepisów transportowych.

Zdaniem GITD, zawieszenie wydawania świadectw musi dotyczyć wydawania wszelkich świadectw, sankcja nie może bowiem dotyczyć tylko jednego kierowcy. Sankcja zawieszenia wydawania kolejnych świadectw jest przewidzianą przez ustawodawcę sankcją za podawanie nieprawdziwych informacji przez przedsiębiorcę. Uznanie, że przepis ten dotyczy tylko tego kierowcy, którego ta informacja dotyczyła, spowodowałby, że przepis sankcyjny byłby martwy.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał opisany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja obarczona jest wadą proceduralną uzasadniającą jej uchylenie.

Podkreślił, że organ nieprawidłowo zastosował art. 32f ust. 2 u.t.d., nakładając na skarżącego sankcję w postaci zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy przez okres roku. Wprawdzie, zgodnie z normą zawartą w ww. przepisie, w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na: 1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub 2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy - właściwy organ, o którym mowa w art. 32b, cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku. Zdaniem Sądu jednakże powyższy przepis w sposób niewłaściwy implementuje postanowienia rozporządzenie nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych. Art. 91 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W myśl art. 7 ust. 2 lit. a) rozporządzenie nr 1072/2009, właściwe organy cofają świadectwo kierowcy, gdy posiadacz przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1. Inny rodzaj sankcji przewidziany został w art. 12 ust 2 lit. a) rozporządzenie nr 1072/2009, polegającej na zawieszeniu wydawania wszelkich świadectw dla kierowców. Zdaniem Sądu, jest to przepis o charakterze stricte penalnym, przy czym przesłanką jego zastosowania jest ustalenie poważnego naruszenia przepisów wspólnotowych, wyczerpujące znamiona niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców.

Podstawą faktyczną nałożenia obydwu nałożonych sankcji było ustalenie przez organ wadliwego wykorzystywania świadectwa kierowcy na skutek podania we wniosku o jego wydanie nieprawdziwej informacji o ważnym na dzień jego wydania ([...] października 2019 r.) orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do pracy kierowcy S. K.

Zgodnie z treścią art. 32f u.t.d., w którym (w odrębnych jednostkach redakcyjnych) uregulowano dwie formy naruszenia przepisów o świadectwie kierowcy, tj. w ust. 2 - mowa o zwykłym (podstawowym) naruszeniu tych przepisów, zaś ust. 3 odnosi się do bardzo poważnego naruszenia w ww. zakresie. Naruszenia te skutkują nałożeniem różnych sankcji przez organ, który odpowiednio - zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku (i cofa świadectwo kierowcy) oraz zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku (i cofa 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy).

Punktem odniesienia dla ww. przepisów (przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji) są regulacje wspólnotowe, tj. rozporządzenie nr 1072/2009, gdzie w art. 7 ust. 2 wskazuje się, że właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz: a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy.

Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Przepis ten stanowi, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak: a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców; b) cofnięcie świadectw kierowców; c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu; d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej; e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej.

Stosując w sprawie przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 należało uwzględnić Tabelę korelacji, stanowiącą jego załącznik nr IV. Zgodnie z Tabelą korelacji odpowiednikiem art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 (zwykłe - mniejsze - naruszenie) jest art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, zaś odpowiednikiem art. 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 (dotyczących poważnych lub powtarzających się mniejszych naruszeń) jest – odpowiednio – art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009.

Skoro zatem w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu, to organ nie mógł ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku. Powyższe stanowi bowiem sankcję nakładaną w przypadku poważnego naruszenia, do którego to przypadku odwołuje się ust. 3 art. 32f u.t.d. Rozważanie powyższej przesłanki nie było przedmiotem postępowania administracyjnego w obecnie rozpatrywanej sprawie, więc nie mogła być ona podstawą nałożenia sankcji o charakterze penalnym.

WSA zauważył, że wprawdzie art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 ceduje na państwa członkowskie określenie zasad dotyczących skutecznych, proporcjonalnych oraz odstraszających sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń ww. rozporządzenia jednak nie mogą to być sankcje ukształtowane dowolnie, w oderwaniu od postanowień omawianego aktu prawa wspólnotowego. Skoro prawodawca wspólnotowy wyraźnie rozgraniczył naruszenia o charakterze poważnym, zaliczając do nich m.in. "wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców" (art. 12 ust 2 ww. rozporządzenia) i inne naruszenia, sankcjonowane cofnięciem licencji lub świadectwa kierowcy (jednego) do których zaliczył m.in. podanie nieprawidłowych informacji we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy (art. 7 ust 2 ww. rozporządzenia), to w ocenie Sądu, brak jest podstaw do utożsamiania tych deliktów administracyjnych, co uczynił polski prawodawca w art. 32 f ust. 2 u.t.d. Mianowicie, w tym przepisie ustawodawca uznał podanie nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa za jedna z form niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy. Podkreślenia wymaga, iż nawet, jeżeli uznać, zgodnie ze stanowiskiem organu, iż rozporządzenie (WE) nr 1072/2009 wprowadza jedynie "ramowe" zasady, upoważniając do ich doprecyzowania ustawodawcę krajowego, należy stwierdzić, iż unormowanie zawarte w art. 32f u.t.d. pozostaje wręcz w sprzeczności z zamysłem prawodawcy wspólnotowego, który wyraźnie rozgraniczył powyższe delikty i obciążył je odmiennymi sankcjami.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że również na gruncie analizy logicznej tak sformułowanych norm prawnych brak jest uzasadnienia dla przyjęcia tożsamości deliktu "podania nieprawidłowych informacji" z deliktem "niewłaściwego wykorzystywania świadectwa kierowcy". Zdaniem Sądu, brak jest podstaw by przyjąć, by "niewłaściwe wykorzystywanie świadectwa kierowcy" stanowiło pojęcie szersze, aniżeli pojęcie "podania nieprawidłowych informacji". Są to dwie odrębne dyspozycje, stanowiące podstawę dla subsumpcji dwóch odmiennych stanów faktycznych.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż co prawda, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia popełnione przez kierowców, w tym przez kierowców spoza obszaru Wspólnoty Europejskiej, jest pełna i okoliczność ta nie jest co do zasady kwestionowana, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z prawdopodobnym fałszem dokumentu na którymś z etapów jego powstawania. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, iż przedsiębiorca miałby dokonywać czynności sprawdzających co do każdego z dokumentów przedstawianych przez stronę. Hipotetycznie może się bowiem zdarzyć, że nie tylko orzeczenie medyczne, ale dosłownie każdy z przedkładanych przez zatrudnianego kierowcę pochodziłby z przestępstwa. Nie jest prawnie, ani fizycznie możliwym przenoszenie na przedsiębiorcę obowiązku wykazania, że dany dokument został wystawiony przez uprawniony podmiot. Nie dotyczy to rzecz jasna sytuacji, gdy dokument nosiłby widoczne cechy przerobienia lub podrobienia. Wówczas przedsiębiorca winien zgłosić ten fakt właściwym organom (Policja, Prokuratura) celem wyjaśnienia kwestii legalności dokumentu. W pozostałych przypadkach przerzucenie odpowiedzialności na przedsiębiorcę, przekracza jego obowiązki oraz możliwości kontrolne. Paraliżowałoby także jego pracę. Zdaniem WSA, o ile w razie wyjścia na jaw złożenia sfałszowanego, bądź uzyskanego drogą nielegalną dokumentu, będącego następnie podstawą wydania świadectwa kierowcy, jest oczywistą sankcja cofnięcia tego świadectwa, którego wada prawna dotyczy, to nie można tego samego powiedzieć o sankcji zawieszenia wydawania świadectw kierowców na okres roku. O ile pierwsza z wymienionych sankcji ma charakter restytucyjny (przywracający stan zgodności z prawem), to druga z ww. sankcji ma charakter stricte penalny i stanowi odpłatę za zachowanie niezgodne z prawem. Wobec braku instrumentów prawnych pozwalających przedsiębiorcy kwestionować dokumenty składane przez pracowników (kandydatów na pracowników), o ile są wystawione przez właściwy podmiot i nie budzą zastrzeżeń co do ich formy i wyglądu, nakładanie sankcji o charakterze karnym byłoby również zbyt daleko idące. Wydaje się, że powyższe rozumowanie jest zbieżne z zamierzeniem ustawodawcy wspólnotowego, który - jak wyżej wskazano - wyraźnie rozgraniczył i dyspozycje, i sankcje deliktów administracyjnych, o których mowa w niniejszym wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32b ust. 5 pkt 2 u.t.d., art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 7 ust. 2 oraz art. 12 ust. 2 lit. rozporządzenie 1072/2009, pkt 12 i 25 preambuły rozporządzenia 1072/2009, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, sankcją przewidzianą w przepisach prawa wspólnotowego jest tylko i wyłącznie cofnięcie świadectwa kierowcy, podczas gdy prawidłowa interpretacja powołanych przepisów powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do odmiennych wniosków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, co prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwanej: "p.p.s.a."). skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna oparta została na jednej ze wskazanych podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. – naruszeniu przepisów prawa materialnego. Stawiając zarzuty błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowanie art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32b ust. 5 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 7 ust. 2, art. 12 ust. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009, skarżący kasacyjnie organ uważa, iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów krajowych oraz europejskich uznając, że w sprawie nie było możliwe, poza sankcją cofnięcia wydanego świadectwa jednego kierowcy, równoczesne zastosowanie sankcji zawieszenia wydawania świadectw kierowców przez okres jednego roku.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że jest on trafny i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Skutkiem tego musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd drugiej instancji podziela poglądy wyrażone w skardze kasacyjnej. Odpowiadają one bowiem utrwalonemu stanowisku prezentowanemu przez NSA w sprawach dotyczących zawieszenia wydawania nowych świadectw dla kierowców w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia świadectwa kierowcy.

Syntetycznie w tym zakresie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 32f ust. 2 u.t.d. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji tj. [...] września 2021 r.), w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na:

1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub

2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy - właściwy organ, o którym mowa w art. 32b, cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku.

W myśl art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz:

a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub

b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy.

Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w sytuacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Przepis ten stanowi, że w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak:

a) zawieszenie wydawania świadectw kierowców;

b) cofnięcie świadectw kierowców;

c) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu;

d) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej;

e) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej.

Państwa członkowskie, na mocy pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009, zostały zobowiązane do podjęcia działań niezbędnych do wykonania niniejszego rozporządzenia, w szczególności w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji.

Mając na uwadze powyższe regulacje unijne, wskazać należy, że ryzyko utraty świadectwa kierowcy, które na skutek złożenia nieprawdziwego oświadczenia zostało uzyskane przez przedsiębiorcę nielegalnie, nie oznacza żadnej realnej straty po stronie przedsiębiorcy. Cofnięcie świadectwa kierowcy nie stanowiłoby skutecznej bądź odstraszającej sankcji. Przedsiębiorca na skutek niezgodnego z prawem uzyskania świadectwa kierowcy traci bowiem jedynie ten dokument, który przy założeniu, że przedsiębiorca podałby prawdziwe informacje, nie mógłby w ogóle być wydany.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w myśl art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który:

a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz

b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: - na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych oraz, w odpowiednich przypadkach, - na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1.

Treść powyższego przepisu koresponduje z pkt 12 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009, zgodnie z którym świadectwo kierowcy ustanawia się w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Zatem zasadnym jest uznanie, że przepis art. 32f ust. 2 u.t.d. realizuje zawarty w art. 5 ust. 7 rozporządzenia nr 1072/2009 nakaz podjęcia przez państwa członkowskie właściwych środków mających na celu zapewnienie niezwłocznego zwrotu przez przewoźnika świadectwa organom wydającym, w przypadku gdy warunki, na których świadectwo zostało wydane nie będą mogły być spełnione. Natomiast zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku jest konsekwencją zobowiązania państw członkowskich do podjęcia działań w zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji (pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 1072/2009).

Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skoro w prawie wspólnotowym sankcją za podanie nieprawdziwych informacji przy składaniu wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu, to organ nie może ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku.

Ustanowiona w ustawie krajowej sankcja administracyjna w postaci cofnięcia świadectwa kierowcy oraz zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców, nie dość, że mieści się przywołanym zbiorze (katalogu) sankcji wymienionych w rozporządzeniu nr 1072/2009, to stanowi wręcz ich dosłowne powtórzenie. Literalne brzmienie art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 wskazuje, że sankcje określone w tym przepisie muszą zostać nałożone w przypadku poważnego naruszenia, przy czym za poważne naruszenie ustawodawca nakazuje uznać wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców. Pozyskiwanie świadectwa kierowcy w sytuacji niespełnienia warunków stanowiących podstawę jego wydania lub na skutek podania nieprawdziwych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy, stanowi o niewłaściwym wykorzystywaniu przez przedsiębiorcę tego świadectwa. Jak zauważa się w orzecznictwie NSA niewłaściwe wykorzystywanie świadectwa kierowcy poprzez niespełnienie warunków stanowiących podstawę jego wydania, prowadzi do bardzo poważnego naruszenia polegającego na przewozie towarów bez ważnego świadectwa kierowcy. Nie powinno budzić wątpliwości, że świadectwo kierowcy stanowi urzędowe potwierdzenie, że kierowca spełnia wymagania określone m.in. w art. 39a u.t.d., jest ważne jedynie wtedy gdy spełnione są warunki, w oparciu o które zostało wydane, a także musi zostać niezwłocznie zwrócone przez przewoźnika organowi wydającemu, jeśli te warunki przestaną być spełniane. To na skarżącym, jako profesjonaliście wykonującym usługi transportowe ciąży obowiązek dopilnowania, aby w okresie ważności świadectwa kierowcy spełniał on nieprzerwanie, wymogi o których mowa w art. 32b ust. 5 u.t.d. Niespełnianie warunków stanowiących podstawę do wydania świadectwa kierowcy, oznacza że wydane świadectwo potwierdza nieprawdę. Jego cofnięcie nie jest karą za niezgodne z prawem zachowanie przewoźnika, ale stanowi jedynie środek zmierzający do wyeliminowania z obrotu prawnego dokumentu, który potwierdza nieprawdziwe okoliczności. Jest więc w tym wypadku jedynie środkiem, który ma przywrócić stan zgodny z prawem, nie zawiera natomiast elementu represyjnego charakterystycznego dla sankcji administracyjnej.

W niniejszej sprawie doszło do wydania świadectwa, na podstawie dokumentu kopii orzeczenia lekarskiego, co do prawdziwości którego organ powziął wątpliwości. Skarżący nie przedstawił prawidłowo wystawionego orzeczenia lekarskiego, a także stwierdził, że nie ma możliwości weryfikacji przedłożonych przez kierowców dokumentów. Tymczasem to na nim spoczywa obowiązek czuwania, jak zostało to wskazane powyżej, aby w okresie ważności świadectwa kierowcy spełniał on nieprzerwanie wymogi o których mowa w art. 32b ust. 5 u.t.d., a tym samym, aby nie dopuścił się bardzo poważnego naruszenia polegającego na przewozie towarów bez ważnego świadectwa kierowcy. Wymogów tych skarżący nie dopilnował, dlatego możliwe było nie tylko cofnięcie wydanego świadectwa – jako przywrócenie stanu zgodnego z prawem, ale też zastosowanie sankcji zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców.

W tym miejscu należy też zauważyć, że w relacji do stanu prawnego obowiązującego w dacie stwierdzenia poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy nie jest zrozumiały argument Sądu pierwszej instancji ze znaczenia konsekwencji mających wynikać z tabeli korelacji zawartej w załączniku IV do rozporządzenia nr 1072/2009, albowiem Sąd ich nie wyjaśnia, co w sytuacji wskazywanego przez Sąd zestawienia art. 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 881/92 z art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz ich treściowej zgodności argument ten czyni tym bardziej enigmatycznym.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna wniesiona przez GITD, jako mająca usprawiedliwione podstawy spowodowała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozstrzyganiu Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wywiedzionej w niniejszym orzeczeniu.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).