Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 2120/24 w sprawie ze skargi Ł. M., K. M. i W. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr DAP-WOSRFR.7280.8.2024.KB w przedmiocie prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Ł. M., K. M. i W.M. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2025 r. I SA/Wa 2120/24, po rozpoznaniu sprawy z skargi Ł. M., K. M. i W. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 sierpnia 2024 r. nr DAP-WOSRFR.7280.8.2024. KB, w przedmiocie prawa do rekompensaty:

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 grudnia 2023 r. nr 4973/2023;

2. zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, że organ naruszył ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.pa , w sytuacji kiedy organ administracji publicznej w niniejszej sprawie zadośćuczynił wszystkim wymogom stawianym przez art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.;

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: ustawa z 2005 r.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z:

a) wadliwej wykładni art. 2 i art. 1 ustawy z 2005 r. wynikającej z błędnego przyjęcia, że dla potwierdzenia prawa do rekompensaty wystarczające jest albo "legitymowanie się tytułem własności" do mienia zabużańskiego, albo "pozostawienie nieruchomości" w sytuacji kiedy obie przesłanki (tj. własności nieruchomości i pozostawienia nieruchomości) muszą być spełnione łącznie;

b) wadliwej wykładni art. 2 ustawy z 2005 r. bądź braku przy dokonywaniu wykładni ww. przepisu interpretacji wynikającej również z niego przesłanki "pozostawienia" nieruchomości, przez którą należy rozumieć niemożność dalszego swobodnego władania nieruchomością w sposób typowo właścicielski, który dawałby możliwość, np. jej sprzedaży, co na gruncie niniejszej sprawy nie pozostawało bez znaczenia, gdyż wbrew temu co przyjęto w zaskarżonym wyroku - Minister wcale nie uznał, że zadłużenie majątku lub to, że podlegał on reformie rolnej stanowiło przesłanki negatywne potwierdzenia rekompensaty, lecz Minister wskazał, że okoliczności te rzutują na spełnienie ustawowej przesłanki "pozostawienia nieruchomości".

Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby dokonano w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni art. 1 i art. 2, a także art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r., to nie doszłoby do wadliwych w ocenie Ministra ustaleń, w wyniku których przesądzono w wyroku, że organ naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (wszakże ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego sprawy, a także związane z prawidłowym zebraniem i oceną dowodów zawsze odbywają się w kontekście określonych norm prawa materialnego, gdyż wyjaśnienie stanu faktycznego i ocena dowodów są dokonywane każdorazowo pod kątem ustalenia konkretnych przesłanek osadzonych w normach prawa materialnego, stad jeśli przesłanka z prawa materialnego nie jest prawidłowo odczytana to i dowody są oceniane w oderwaniu od niej), jak też nie doszłoby do wadliwych w ocenie Ministra ustaleń, że organ naruszył art. 1 i art. 2 ustawy z 2005 r., co w konsekwencji nie doprowadziłoby do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 c) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 a) p.p.s.a., co przy braku zaistnienia w ocenie organu innych podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji prowadzić by musiało do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tj. do oddalenia skargi.

Nadto organ zarzucił naruszenie art. 135 p.p.s.a., art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie stanowiące konsekwencję wskazanych w zaskarżonych wyroku ustaleń w przedmiocie naruszenia prawa przez organ, z którymi Minister nie zgadza się, a których zastosowanie wynikało z wydania wyroku uwzględniającego skargę stron.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd I instancji zupełnie pominął istotną kwestię, dotyczącą zagadnienia co zostało pozostawione przez O. M., A. M., A. M. i K. M., gdyż ustawodawca nie tylko powołuje się w ustawie z 2005 r. na przesłankę własności, co również na przesłankę "pozostawienia nieruchomości". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że majątek pozostawiony został opisany w orzeczeniu Nr 46 Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział we Wrocławiu z 14 września 1945 r., znak: 168/45. Strona sama najlepiej wiedziała jaką nieruchomość pozostawiła na byłym terytorium RP. Należy przy tym wskazać, iż znajdujące się w aktach sprawy liczne przedłożone przez strony postępowania przedwojenne dokumenty dotyczące rodzaju i powierzchni nieruchomości M. oczywiście mogą dowodzić własności, to nie dowodzą jednak pozostawienia nieruchomości. A zatem nie można uznać w takim przypadku, że dokumenty te dowodzą spełnienia przesłanki pozostawienia.

W ocenie organu w kwestionowanym wyroku skupiono się zbytnio na kwestii własności nieruchomości, pozostawiając ich "pozostawienie" z boku, uznając jakby to było oczywiste, że jeśli ktoś przed II Wojną Światową był właścicielem nieruchomości to jest to równoznaczne z tym, że również je pozostawił, co nie jest przy specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy oczywiste.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekli się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mają w stosunku do zarzutów "materialnych" wtórny charakter, co przyznaje sam organ w opisie zarzutów. Powoduje to konieczność łącznego ich rozpoznania.

Zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych absolutnie nie odzwierciedlają tego, co wynika ze stanowiska Sądu I instancji. Sąd ten przyjął bowiem, że istota sporu dotyczy tego, czy organy w przedmiotowej sprawie prawidłowo określiły rodzaj i powierzchnię pozostawionych w miejscowości M. nieruchomości (str. 22 uzasadnienia wyroku).

W ocenie Sądu I instancji za podstawę ustaleń faktycznych w powyższym zakresie organ przyjął przede wszystkim orzeczenie nr 46 Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział we Wrocławiu z 14 września 1945 r. nr 168/45, z którego wynika, że nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje 10 ha ogrodu warzywnego, 2 ha gruntów (pod sadem), 2 i 1/2 ha gruntów (pod szkółkami drzew owocowych), dom murowany piętrowy, 12-zbowego, kryty blachą, o wymiarach 12x18 m, oraz młyn turbinowo-wodny (3 pary walców, dwa kamienie, jeden Holender). Natomiast, pomimo przedstawienia przez Skarżących w toku całego postępowania administracyjnego bardzo obszernego materiału archiwalnego dokumentującego stan majątku M. począwszy od lat 20-tych XX w. do roku 1939, czyli praktycznie do chwili wybuchu II wojny światowej, organy obydwu instancji konsekwentnie pomijały przedmiotowy materiał dowodowy, skupiając całą uwagę na wspomnianym orzeczeniu PUR z 1945 r., pozbawiając się tym samym wartościowych źródeł dowodowych, mających istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy (str. 23 uzasadnienia). Dalej Sąd I instancji wymienił, jakie dowody organ pominął przy ustalaniu składu majątku M. (str. 24 uzasadnienia; z uwagi na obszerność tego wyliczenia wskazano tylko odniesienie do właściwego miejsca), zaznaczając, że w kontekście orzeczeń Państwowego Urzędu Repatriacyjnego należy pamiętać o realiach, w których je wydano, czyli początku okresu rządów komunistycznych w Polsce. Oświadczenia właścicieli ziemskich - w Polsce Ludowej pejoratywnie określanych mianem "obszarników" - składane wobec tego organu należy traktować z ostrożnością z uwagi na duże prawdopodobieństwo fikcyjności zwartych w nich danych o stanie majątków pozostawionych na Kresach Wschodnich. Było to powodowane obawą ziemian przed represjami ze strony władz komunistycznych.

Skarżący kasacyjnie organ zdaje się natomiast twierdzić, że przedwojenna własność nieruchomości to jedno, natomiast składając oświadczenie przed PUR, "strona sama najlepiej wiedziała jaką nieruchomość pozostawiła na byłym terytorium RP". Stąd poczynione przez organ rozróżnienie między "własnością" a "pozostawieniem" mienia, którego to rozróżnienia, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie poczynił, na gruncie art. 1 i 2 ustawy z 2005 r. (pomijając fakt, że przepisy te składają się z wielu jednostek redakcyjnych, a skarga kasacyjna nie precyzuje, o które z nich chodzi, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać). Stwierdził natomiast, że organy wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i oceniły istotne dla sprawy okoliczności bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Ocenę Sądu I instancji należy w zupełności podzielić. "Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wyprowadzony przez organ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji" (wyrok NSA z 10.10.2025 r. III OSK 2124/24, LEX nr 3935215). Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w tej sprawie, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej bezzasadnymi.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.