Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1243/18 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 grudnia 2018 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie oddalił skargę B. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Objęta skargą decyzja utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] 2017 r. o odmowie zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w obrębie [...],[...], odpowiadającej wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], na rzecz: B. R. i innych. Nieruchomość ta została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] 1958 r. na rzecz Skarbu Państwa na cele [.kolejowe.]. Podstawą wywłaszczenia był art. 1, art. 2 ust. 1 pkt a dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku B. R., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z "art. 156 pkt 2 k.p.a." poprzez oddalenie skargi mimo, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r. dotknięta była wadą nieważności postępowania ze względu na skierowanie decyzji do strony nieżyjącej w dacie jej wydania, tj. do K. R., który zmarł w dniu [...] 2018 r. co czyni zaskarżoną decyzję nieważną na mocy art. 156 § 2 k.p.a.

2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie spadkobierców W. R., którym odmawia się prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo braku zrealizowania na niej celu, dla którego została wywłaszczona oraz uznania, iż zwrot ten nie może nastąpić ze względu na fakt, iż działka leży w zamkniętej strefie kolejowej podczas gdy znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości działka nr [...] stanowi przedmiot obrotu, jest własnością prywatną i wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe, nie związane nawet pośrednio z celami kolejowymi;

3. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2018 r. mimo dokonania przez organ I instancji, a w ślad za nim przez organ odwoławczy, ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i uznanie, że działka nr [...] stanowiąca niegdyś własność W. R. była wykorzystywana na cele objęte decyzją o wywłaszczeniu tylko dlatego że znajduje się w zamkniętej strefie kolejowej, jak również pominięcie aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz zagospodarowania jej sąsiedztwa, które wskazują na to, że nieruchomość ta ani w dacie wywłaszczenia ani w okresie późniejszym nie była wykorzystywana w żaden sposób na cele kolejowe, w tym na cele związane z usytuowaniem torów i innych urządzeń infrastruktury kolejowej;

4. naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie mimo że z dostępnego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby na działce nr [...] został zrealizowany jakikolwiek cel, na który nieruchomość została wywłaszczona, a nieruchomość obecnie nie jest nie tylko wykorzystywana na cele kolejowe, ale nie jest także objęta jakimikolwiek czynnościami zarządczymi ze strony podmiotu zarządzającego strefą kolejową, na której się znajduje, a ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki znajdują się nieruchomości, których własność należy do osób prywatnych wykorzystywane przez nie do celów mieszkaniowych oraz poprzez uznanie, iż zaliczenie przedmiotowej nieruchomości do leżących w strefie zamkniętej stanowi przeszkodę w dokonaniu jej zwrotu uprawnionym spadkobiercom W. R. mimo, iż zakaz taki nie wynika z obowiązujących przepisów prawa.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a. Zauważyć przyjdzie, że zarzut ten został błędnie sformułowany. Przywołana w nim jednostka redakcyjna "art. 156 pkt 2 k.p.a." nie występuje w tym akcie normatywnym, natomiast wymieniony w końcowej części tego zarzutu art. 156 § 2 k.p.a. nie ustala przesłanek nieważności, a zakreśla warunki dla odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji przez organ, przez co nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor posługuje się tak wadliwie ustalonymi i wskazanymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś władny samodzielne precyzować, uściślać lub korygować zarzutów kasacyjnych. To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Z tego względu omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatora skutku, również przy uwzględnieniu jego uzasadnienia zaprezentowanego w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W świetle zaś ust. 3 art. 136 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie wynika, że dla stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istotny jest cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia uznawany jest w orzecznictwie i literaturze za zasadę rangi konstytucyjnej. W wyroku z 24 października 2001 r. SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprost, że "(p)o wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy."

Na tym tle w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest podkreślenie, że wywłaszczenie nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżąca nastąpiło w trybie dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Przywołane w orzeczeniu wywłaszczeniowym przepisy art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt a tego dekretu określały możliwość wywłaszczenia nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele szczegółowo określone w art. 2 pkt 1 dekretu i znajdujących się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa – poprzez odjęcie prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Ujęty w art. 2 ust. 1 pkt a ww. dekretu cel odnosi się do budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Powyższemu odpowiadał ustalony w orzeczeniu cel podyktowany zaspokojeniu powojennych potrzeb Polskich Kolei Państwowych. Jak ustalił organ, czemu nie zaprzecza skarga kasacyjna, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się pomiędzy linią kolejową [...] oraz odchodzącą od niej bocznicą, a także innymi bocznicami tworzy jeden teren kolejowy. Niewątpliwie zatem stanowi część pewnej całości gospodarczej, choć nie zostały na niej umiejscowione tory kolejowe.

Nie bez znaczenia jest okoliczność, na którą powołał się Sąd I instancji, że nieruchomość ta położona jest na terenie zamkniętym opisanym decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] 2014 r. Zgodnie z definicją ustaloną w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 276), tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Kwestia zamknięcia tego terenu, choć podyktowana potrzebami obronności wynikłymi dopiero w 2014 r., nie mogła pozostawać marginalną. Do aktualnego przeznaczenia nieruchomości odwołuje się zresztą skarga kasacyjna, wyprowadzając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zauważyć zatem należy, że szczególny charakter terenów zamkniętych wymusza odpowiednią modyfikację wykonywanych względem nich czynności. Przykładem może być art. 13 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który rezerwuje wykonywanie prac geodezyjnych na tych terenach dla wykonawców działających na zlecenie organów, które wydały decyzję o zamknięciu terenu, lub za ich zgodą. Podobnie kwestia projektowania sieci uzbrojenia terenu w granicach terenu zamkniętego oddana została projektantowi w uzgodnieniu z podmiotem, który zarządza terenem zamkniętym (art. 28d Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Opracowania geodezyjne i kartograficzne stanowiące dokumentację terenu zamkniętego mają często charakter zastrzeżony. Informacjom niejawnym, według art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, nadawana jest klauzula tajności "zastrzeżone", gdy nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej, czy też inne jednostki organizacyjne, zadań w zakresie obrony narodowej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, polityki zagranicznej, wymiaru sprawiedliwości, bądź też interesów ekonomicznych RP. (za: M. Karpiuk, Tereny zamknięte ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa ustanawiane przez organy administracji rządowej, Ius Novum 4/2016)

Uwzględniając szczególny charakter terenu zamkniętego w kontekście rozważanej możliwości zwrotu jego części, zasadnie Sąd I instancji odwołał się również do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07 (OSNC 2008/5/43), która przyjmuje, że szczególny charakter nieruchomości, w tym jako niezbędnej dla celów obronności i bezpieczeństwa państwa, może wyłączać ją z obrotu cywilnoprawnego. Powyższy aspekt mógł bowiem zaważyć na dokonywanych ustaleniach co do możliwości zwrotu nieruchomości osobom fizycznym, spadkobiercom poprzednich właścicieli. Z tych względów niepogłębione rozważania Sądu I instancji dotyczące wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości, w tym aktualnego jej charakteru, nie mogły świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Punktem odniesienia dla czynionych rozważań nie mógł Sąd uczynić aktualnego sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. To znaczy, że podmioty należące do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, zaś podmioty należące do różnych kategorii mogą być traktowane różnie (por. wyroki TK z: 13 grudnia 2007 r., SK 37/06; 26 lutego 2008 r., SK 89/06; 22 lipca 2008 r., P 41/07; 11 maja 2010 r., SK 50/08 oraz 23 listopada 2010 r., K 5/10). Nie można jednak przyjąć za skarżącą kasacyjnie, że powołanie się na nieznaną Sądowi sytuację faktyczną i prawną działki sąsiedniej może stanowić wystarczający powód dla dokonania odmiennej oceny sytuacji skarżącej przez pryzmat przywołanych w skardze kasacyjnej zasad ustalonych w art. 2 Konstytucji RP: zasady państwa demokratycznego, państwa prawnego oraz państwa sprawiedliwego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.