III OSK 1861/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-03	
Data wpływu	2025-09-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś
Hanna Knysiak - Sudyka
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Bd 176/24	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Bd 176/24 w sprawie ze skargi L. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 maja 2025 r. (II SAB/Bd 176/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę L. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 31 października 2024 r. (data wpływu: 8 listopada 2024 r.) skarżąca na podstawie art. 2 w zw. z art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") zwróciła się do organu o udostępnienie poniższych informacji publicznych:

1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej ze wskazanych chorób u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?

2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19. roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?

3. Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

6. Ile dzieci i dorosłych do 19. roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

8. Za ile z tych niepożądanych odczynów wypłacono odszkodowanie?

9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

10. W jaki sposób mogę ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

Odpowiadając na złożony wniosek, pismem z 21 listopada 2024 r. Inspektor Sanitarny odniósł się do postawionych we wniosku pytań, wyjaśniając że:

1. Odpowiedź na pytanie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., lecz dotyczy wiedzy z zakresu medycyny. Państwowa Inspekcja Sanitarna w wykonaniu swoich zadań nie zajmuje się analizą długości okresów utrzymywania się odporności po podaniu szczepionek.

2. PPIS nie posiada listy osób dorosłych powyżej 19. roku życia uchylających się od szczepień.

3. Na terenie działania PPIS nie odnotowano ognisk odry w okresie ostatnich 5 lat. Z informacji będących w posiadaniu organu wynika, że u 44 osób (dzieci) pochodzenia ukraińskiego wykonano szczepienia, w tym 9 przeciw odrze. Organ nie posiada wnioskowanej informacji w zakresie osób narodowości romskiej, czeczeńskiej i osób pełnoletnich narodowości ukraińskiej.

4. PPIS nie prowadzi rejestru szczepień odroczonych przez lekarzy. Do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie należy ustalanie listy przeciwwskazań do podania szczepionek. Wykaz przeciwwskazań do szczepień jest ustalany przez producenta szczepionki i znajduje się w Charakterystyce Produktu Leczniczego każdego preparatu szczepionkowego.

5. W okresie ostatnich 5 lat PPIS nie nakładał grzywien na lekarzy za niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego.

6. W ostatnich 5 latach od dnia sporządzenia niniejszego pisma na terenie działania PPIS wśród dzieci i dorosłych do 19. roku życia odnotowano 1 przypadek śmiertelny (w 2024 r.), który nastąpił w okresie 4 tygodni od szczepienia.

7. W ostatnich 5 latach od dnia sporządzenia niniejszego pisma na terenie działania PPIS zarejestrowano 6 ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP), z tego 5 przypadków po szczepieniu przeciwko SARS-Cov-2 (4 przypadki w 2021 r.: 1 przypadek – epizod hypotoniczno-hyporeaktywny, zawroty głowy, osłabienie, 2 – trudności z chodzeniem, niedowład połowiczy lewostronny, udar niedokrwienny prawej półkuli mózgu, 3 – gorączka utrzymująca się dłużej, 4 – duszność, zatorowość płucna, reakcja alergiczna, wybroczyny skórne, zasinienie kończyn, wymioty; 1 przypadek w 2022 r. – nagłe zatrzymanie krążenia poprzedzone dusznościami, najprawdopodobniej w przebiegu zawału serca, zgon) oraz jeden przypadek w 2024 r. po szczepieniu przeciwko pneumokokom – epizod hypotoniczno -hyporeaktywny z utratą przytomności i bezdechem, nagłe zatrzymanie krążenia, zgon.

8. PPIS nie posiada informacji w tym zakresie.

9. Pytanie nie odnosi się do informacji publicznej, ponieważ informacje o prawie, jego stosowaniu i interpretacji nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do oceny zgodności przepisów ustawy z Konstytucją.

10. Odpowiedź na pytanie nie pozostaje we właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a ponadto dotyczy udzielenia porady prawnej. Tego rodzaju żądanie nie mieści się w sferze faktów i nie można go rozstrzygać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadzór organów inspekcji sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje kwestii odszkodowawczych.

11. Pytanie nie dotyczy informacji publicznej lecz wiedzy z zakresu medycyny. Treść pytania wykracza poza zakres zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie należy dokonywanie oceny w jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem.

12. Pytanie nie dotyczy informacji publicznej lecz wiedzy organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych i wykracza poza pojęcie informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.

Sąd nie miał wątpliwości, że Inspektor Sanitarny jest organem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem spełniona została przesłanka podmiotowa zastosowania ustawy. Rozważeniu podlegała zatem przesłanka przedmiotowa. Wniosek dotyczył szczepień ochronnych. W ocenie WSA organ udzielił skarżącej wyczerpującej odpowiedzi na pytania opisane w pkt 3-7 wniosku z zachowaniem ustawowego terminu. Z kolei informacje wnioskowane w pytaniach 1 i 11, jako dotyczące wiedzy medycznej i farmakologicznej nie podlegały udostępnieniu, bowiem można je uzyskać od podmiotów dysponujących wiedzą fachową. Informacje wskazane w pkt 9 i 10 zdaniem Sądu prawidłowo zakwalifikowane zostały przez organ jako nieposiadające waloru informacji publicznej, ponieważ funkcją dostępu do informacji publicznej nie jest wykładanie wnioskodawcom norm prawnych czy też ich rozważań względem ich zgodności z Konstytucją RP przez podmiot zobowiązany (pyt. 9). Z kolei pytanie 10 dotyczy kwestii cywilnoprawnych, zaś rolą organu nie jest udzielanie porad prawnych, co do przysługujących im instrumentów procesowych. Podobnie ocenione zostało żądanie w zakresie pytania nr 12, bowiem stanowiska i zalecenia organizacji międzynarodowych wykraczając poza pojęcie informacji publicznej, ponieważ ich działania nie dotyczą polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. Odnośnie pytań 2 i 8 Inspektor Sanitarny stwierdził, że nie posiada żądanych informacji i nie prowadzi również rejestrów w tym zakresie, co było prawidłową reakcją na wniosek.

Sąd meriti skwitował, że prawidłową formą działania organu było – w zakresie pkt 1 oraz 9 - 12 - poinformowanie skarżącej na piśmie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W zakresie pkt 2 i 8 Inspektor wyjaśnił, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną, zaś w pozostałych punktach udzielił wyczerpującej odpowiedzi, udostępniając żądaną informację. Zarówno treść odpowiedzi na wniosek skarżącej, jak i daty wpływu wniosku (8 listopada 2024 r.) oraz odbioru tej odpowiedzi przez wnioskodawczynię (22 listopada 2024 r.) potwierdzają, że wniosek został załatwiony w ustawowym terminie. Prawidłowość postępowania organu przejawia się zatem zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i w terminowości odpowiedzi.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołując się na jeden z judykatów NSA stwierdziła, że udzielona przez organ odpowiedź na wniosek była niepełna, co traktowane jest na równi z bezczynnością, zaś Sąd meriti związany przepisami prawa, a zwłaszcza art. 134 § 1 p.p.s.a. zobligowany był do zbadania całości sprawy, w tym okoliczności niepodniesionych w skardze. Taka pełna ocena doprowadziłaby sąd do przekonania, że wskutek niepełnego udzielenia odpowiedzi na stawiane pytania organ pozostawał w bezczynności. Ponadto, także w oparciu o orzeczenie NSA stwierdzono, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, ale konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Treść art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, rozważając z urzędu jedynie nieważność postępowania. Analizowany przypadek wskazuje, że nie zachodzą w nim okoliczności, które skutkowałyby nieważnością postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a także nie ziściły się przesłanki o których mowa w art. 189 p.p.s.a., brane pod uwagę z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny przy kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Tym samym to przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości skarżonego orzeczenia wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej podniósł wyłącznie jeden zarzut dotyczący naruszenia jego zdaniem przepisów prawa materialnego. Podstawy kasacyjne wyznacza przepis art. 174 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p., w którym zarzucono, że niezastosowanie tych przepisów skutkowało "uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania". Warto zaznaczyć, że bardzo podobny w sensie konstrukcyjnym zarzut do tego jaki został podniesiony podlegał już ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach spraw o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych – w szczególności w wyrokach z 20 stycznia, III OSK 365/25 i III OSK 367/25; z 14 stycznia 2025 r., III OSK 945/25; z 13 grudnia 2024 r., III OSK 2115/24. Dlatego też argumentacja podana w tych orzeczeniach jest zbieżna z poglądem NSA również w tej sprawie (zob. też wyrok NSA z 22.05.2025 r., III OSK 319/25; wyrok NSA z 13.12.2024 r., III OSK 2180/24; wyrok NSA z 13.12.2024 r., III OSK 2179/24; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).

Abstrahując od zastrzeżeń sądu względem prawidłowości zakwalifikowania podniesionego zarzutu kasacyjnego jako naruszenia prawa materialnego, w ślad za ugruntowanym w tej mierze stanowiskiem należy zaznaczyć, że jego konstrukcja może przybierać dwojaką postać: jako błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia dotyczy sytuacji, gdy sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, zaś z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa materialnego mamy do czynienia, jeżeli stosując przepis prawa sąd popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 2.12.2025 r., III OSK 2810/24; wyrok NSA z 7.02.2025 r., III OSK 2239/22; zob. także: wyroki NSA z: 24.09.2025 r., I OSK 1861/22; z 29.07.2025 r., III OSK 3229/23; z 18.11.2025 r., III OSK 2709/24; z 15.10.2025 r., III OSK 2876/24).

W rozważanym przypadku, skarżąca w ramach podniesionego zarzutu ograniczyła się wyłącznie do opisania podniesionego zarzutu i podania przepisów prawa, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego w jej ocenie przepisy te winny mieć w sprawie zastosowanie w połączeniu z przepisami, które wskazał sąd w uzasadnieniu. Innymi słowy zarzut ten mógłby być skuteczny, gdyby autor skargi kasacyjnej powołując się na niezastosowanie określonych przepisów, podał przepisy, które w jego przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez niego wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wyjaśnienia i wskazania takiego zabrakło w treści skargi kasacyjnej, co warunkowało brak możliwości uwzględnienia podniesionego zarzutu.

Co więcej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego, poprzez niezastosowanie określonych przepisów, prezentowany jest pogląd, że nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3.12.2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14.05.2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28.03.2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2.03.2012 r., I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14.04.2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z 19.12.2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z 15.03.2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3.10.2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16.03.2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej.

Oprócz tego nieskuteczność podniesionego zarzutu stanowi wynik bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1.03.2017 r., II FSK 3133/16).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (tak też NSA w wyrokach z: 2.12.2025 r., III OSK 2811/24; 28.10.2025 r., II GSK 1800/23).

Podzielić także należy stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r. (II GSK 879/21), w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".

Warto ponownie przypomnieć w tym miejscu, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności.

Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów (zob.: wyrok NSA z 6.06.2025 r., III OSK 654/22; por. także wyroki NSA z: 4.11.2025 r., III OSK 2485/24; 28.10.2025 r., III OSK 394/24; 7.10.2025 r., III OSK 2197/22).

To zatem treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wyznacza zakres jej rozpoznania. Przy czym, nawet wadliwe skonstruowanie zarzutów kasacyjnych nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od rozpoznania złożonego środka zaskarżenia, o czym przesądził NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27.01.2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącej o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 31 października 2024 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje także do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono bowiem do twierdzenia, że gdyby sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącej pełnej odpowiedzi na jej pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącej niepełnej odpowiedzi na jej pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w ogóle nie odniosła się do merytorycznej argumentacji Sądu meriti, w której w sposób konkretny wykazano prawidłowość działania organu w kontekście wszystkich dwunastu pytań wniosku z 31 października 2024 r. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącej.

W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za Sądem pierwszej instancji należy tylko wskazać, że organ nie dokonywał przedłużenia terminu na rozpoznanie wniosku skarżącej i udzielił na niego odpowiedzi w terminie wynikającym z ustawy. W konsekwencji, zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego reakcja Inspektora Sanitarnego na złożony wniosek dostępowy była właściwa, bowiem udzielono w terminie wynikającym z ustawy odpowiedzi, w miarę posiadanych informacji, w sposób konkretny i pełny, co uwolniło organ od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku i spowodowało brak możliwości uwzględnienia podniesionego zarzutu.

Z tych względów, skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.