III OSK 2472/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-27	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1259/19	
Skarżony organ	Rada Gminy~Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 994; art. 25 ust. 4, art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1259/19 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy I. z dnia 5 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla radnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy I. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1259/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy I. z dnia 5 grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia diet dla radnych – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 2, § 3 oraz § 4.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Gminy I., działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61 poz. 710), w dniu 5 grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia diet dla radnych.

Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wskazaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1-4, o treści:

"§ 1. Ustala się miesięczne diety radnych w następujący sposób;

1) Przewodniczący Rady Gminy - 100% dopuszczalnej miesięcznej diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców;

2) Wiceprzewodniczący Rady Gminy - 80% dopuszczalnej miesięcznej diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców;

3) Przewodniczący Komisji Rady Gminy - 80% dopuszczalnej miesięcznej diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców;

4) Radny - 75% dopuszczalnej miesięcznej diety w gminach do 15 tys. mieszkańców.

§ 2. Ustala się wysokość potrąceń za każdą nieobecność radnego na sesjach Rady Gminy i posiedzeniach jej komisji w wysokości 10% należnej diety – wysokość potrąceń nie może przekraczać wysokości należnej diety.

§ 3. Wyżej ustalone diety będą ulegały zmianie zgodnie z wysokością kwoty bazowej, określanej corocznie w ustawie budżetowej.

§ 4. Termin wypłaty diety ustala się do dnia 10-tego dnia każdego miesiąca, za miesiąc poprzedni."

Wojewoda Mazowiecki zarzucił w skardze, że ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g., poprzez jego błędne zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. wniosła o jej oddalenie w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu podniesiono, że skład Sądu Wojewódzkiego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 177/15 (LEX nr 1816489) przyjmujący, że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie powinna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W tej sytuacji - z uwagi na fakt, że zaskarżoną uchwałą, w istocie, określono również stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji - za zasadne Sąd meriti uznał stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że nie zawiera ona regulacji dotyczących nie wykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych, a tym samym narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 u.s.g. w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rady Gminy I. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu przez sąd nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy I. z dnia 5 grudnia 2018 r. w części mimo, że uchwała ta jest zgodna z prawem, a zatem nie wystąpiły przesłanki umożliwiające stwierdzenie jej nieważności;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają istotę "diety", podczas gdy postanowienia regulujące zasady przyznawania i potrącania diet w zaskarżonej uchwale są zgodne z ogólnym rozumieniem "diety" w polskim porządku prawnym, w szczególności mając na uwadze uregulowanie diet w innych aktach prawnych oraz brak definicji legalnej tego pojęcia;

2) przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, podczas gdy postanowienia regulujące zasady przyznawania i potrącania diet w zaskarżonej uchwale są zgodne z dyspozycją art. 25 ust. 4 u.s.g. oraz ogólnym rozumieniem "diety" w polskim porządku prawnym, w szczególności mając na uwadze uregulowanie diet w innych aktach prawnych oraz brak definicji legalnej tego pojęcia;

3) przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez sąd, że ustalone w zaskarżonej uchwale zasady przyznawania i potrącania diet są niezgodne z prawem i skutkują uznaniem uchwały za nieważną w części, co wobec brzmienia art. 25 ust. 4 u.s.g., który przyznaje radzie gminy dużą swobodę w zakresie ustalenia zasad przyznawania i rozliczania diet, prowadzi do naruszenia przez sąd samodzielności gminy, która jest gwarantowana w Konstytucji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Rada, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości;

2) zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o: .

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Rady oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd pierwszej instancji przyjął błędnie założenie, iż mandat radnego wykonywany jest wyłącznie na sesjach rady gminy oraz podczas posiedzeń komisji i tylko w tym zakresie występuje potrzeba wyrównania radnemu wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, a więc potrzeba przyznania diety. Jednakże przy uwzględnieniu czasowo-rzeczowego zaangażowania radnego w wykonywanie mandatu na rzecz lokalnej społeczności może się natomiast okazać (i tak dzieje się w Gminie I.), że największe wydatki lub straty nie wynikają z uczestniczenia przez radnego w sesjach i posiedzeniach, ale z pozostałych działań realizowanych poza sesjami i posiedzeniami, które stanowią wykonywanie mandatu.

Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał również, że swoboda uchwałodawcza przyznana radzie gminy przez przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. obejmuje także uprawnienie do określenia diety ryczałtowej za całokształt działalności radnego, bez wyszczególniania konkretnych elementów tej aktywności (tj. np. udziału w sesjach rady lub posiedzeniach komisji), jeżeli taki system, w ocenie rady gminy, będzie najbardziej adekwatny biorąc pod uwagę zakres aktywności radnych danej gminy i związane z tym koszty i straty majątkowe radnych. Taki model ustalania wysokości i potrącania diet nie tylko nie narusza art. 25 ust. 4 u.s.g., ale wpisuje się w istniejący i funkcjonujący system diet przyznawanych osobom działającym dla dobra społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwą ocenę, że Rada Miejska w sposób prawidłowy uregulowała w kwestionowanej uchwale materię określoną w tym przepisie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, LEX nr 3220983; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, LEX nr 2419414). Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 9 u.s.g.

Zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Z powołanych unormowań nie da się wywieść reguły, w myśl której rada gminy mogłaby ustalać zasady przyznawania diet w sposób swobodny. Jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa – zwłaszcza administracji rządowej. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (np. art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak ich pełnej autonomii. Podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego (wynika to zarówno z przepisu art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607; art. 172 Konstytucji, jak i z przepisów rozdziału 10 u.s.g.).

W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu gminnego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z ustawy o samorządzie gminnym wynikają pewne ograniczenia w kształtowaniu zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok systemowego zakazu naruszania obowiązującego prawa, art. 25 ust. 6 u.s.g. limituje wysokość diety przysługującej radnemu w danym miesiącu łącznie do 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). W pozostałym zakresie rada gminy ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego.

Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (Miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14 (LEX nr 1519403) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego". Zatem przez dietę, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym.

Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.

Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo że stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.

Oceniając kwestionowaną uchwałę z perspektywy tak rozumianego art. 25 ust. 4 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie doszedł do przekonania, że jej postanowienia są wadliwe, co stanowi istotne naruszenie prawa.

O ile delegacja ustawowa do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie diet nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących nie wykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. W kwestionowanej skargą uchwale, brak jest takich kompleksowych regulacji, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wniosek, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady Gminy. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 3602/21, LEX nr 3360874).

W § 1 i § 2 kwestionowanej skargą uchwały Rada Gminy ograniczyła się w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w razie nieobecności radnego odpowiednio na sesjach Rady Gminy i posiedzeniach jej komisji. Przyjęto tym samym, że diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu, na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Jest to rozwiązanie wadliwe.

Podsumowując, należy wyjść z założenia, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru.

Przyjąć należy, że wytknięte wadliwości kwalifikują się jako istotne naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., a zatem stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanym zakresie przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną kwotę złożyło się wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (360 zł) za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.