II SA/Po 838/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2025-11-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Paweł Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 418; art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia 18 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 18 września 2025 r. (znak: [...]), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 11 lipca 2025 r. (znak: [...]), odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 11 października 2024 r inwestor – G. sp. z o.o. z siedzibą w L., zwrócił się o wydania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie "wielofunkcyjnego zespołu, usytuowanych w zieleni obiektu kubaturowego i urządzeń plenerowych związanych z rekreacją i sportem, w tym dom budynku zakwaterowania rekreacyjnego, tj. domu wypoczynkowego wraz z siłownią i wypożyczalnią sprzętu sportowego oraz parkiem, siłownią i placem zabaw oraz bezodpływowym zbiornikiem na deszczówkę wraz z rozbiórką istniejącego budynku magazynowego (hali namiotowej)". Inwestycja miała zostać zrealizowana w miejscowości L., na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], ark. 13, obręb [...].

W toku pierwotnego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 7 listopada 2024 r. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, powołując się na niezgodność inwestycji uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 lipca 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "Tereny po [...]" – etap I (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r. poz. [...], dalej jako: "m.p.z.p." albo "uchwała"). Na skutek odwołania inwestora, Wojewoda decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność pogłębionej analizy planu miejscowego oraz błędy proceduralne.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu. Następnie, realizując wytyczne organu odwoławczego, Starosta [...] postanowieniem z dnia 29 stycznia 2025 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025, poz. 418, dalej jako: "Prawo budowlane"), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w zakresie 37 punktów. Obowiązek ten obejmował m.in. dostosowanie inwestycji do zapisów planu miejscowego oraz przepisów techniczno-budowlanych.

W dniu 19 lutego 2025 r. pełnomocnik inwestora wniósł o zawieszenie postępowania, co nastąpiło postanowieniem z dnia 24 lutego 2025 r. Postępowanie zostało podjęte w dniu 3 czerwca 2025 r. po wnioskach inwestora z maja 2025 r., do których załączono poprawioną dokumentację, korektę wniosku (rozszerzenie o rozbiórkę hali namiotowej) oraz pismo Burmistrza Miasta [...] dotyczące wód deszczowych.

Organ I instancji poinformował następnie inwestora o niespełnieniu wymogów nałożonych postanowieniem z dnia 29 stycznia 2025 r. (niewykonanie 16 punktów) oraz o stwierdzonych rozbieżnościach w dokumentacji i niezgodności z warunkami technicznymi. W odpowiedzi, w dniu 7 lipca 2025 r., pełnomocnik inwestora uzupełnił dokumentację, przedkładając m.in. zmienioną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (pozwolenie wodnoprawne).

Decyzją z dnia 11 lipca 2025 r. Starosta [...] ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną wskazano art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ podniósł niezgodność inwestycji z m.p.z.p. w zakresie funkcji (teren 1US – tereny sportu i rekreacji) oraz parametrów zagospodarowania (miejsca postojowe), a także brak możliwości weryfikacji zgodności z pozwoleniem wodnoprawnym ze względu na niewyrysowanie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w projekcie zagospodarowania terenu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. sp. z o.o., reprezentowana przez r. G.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 18 września 2025 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty co do sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności na niezgodność funkcji budynku z przeznaczeniem terenu (1US), wyjaśniając, że planowana inwestycja to dom wypoczynkowy z 77 apartamentami i tylko 3 lokalami usługowymi, co czyni z niej obiekt o dominującej funkcji noclegowej (hotelowej). Wojewoda wskazał, że plan miejscowy celowo rozróżnia funkcje terenów i dopuszcza usługi hotelowe wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem 3U (w konkretnym budynku), a nie na terenie 1US. Zatem budynek, w którym funkcja noclegowa dominuje, nie wpisuje się w definicję obiektu sportu i rekreacji przewidzianą dla tego terenu.

Następnie Wojewoda wskazał na błędne obliczenie liczby miejsc. Plan wymaga 25 miejsc na każde 1000 m˛ powierzchni użytkowej obiektu. Organ uznał, że należy liczyć powierzchnię całego obiektu (4265,8 m˛), a nie tylko wybranych części, jak chciał inwestor. Wymaga to zapewnienia 107 miejsc, a zaprojektowano tylko 85. Organ stwierdził również, że miejsca dla osób niepełnosprawnych muszą być zapewnione dodatkowo, ponad limit wynikający z planu miejscowego, a nie zawierać się w nim, co wynika z przepisów techniczno-budowlanych (§ 18 warunków technicznych).

Końcowo Wojewoda wskazał, że inwestycja znajduje się na obszarze zagrożenia powodzią, gdzie zabudowa jest możliwa tylko przy spełnieniu warunków z pozwolenia wodnoprawnego. W projekcie zagospodarowania terenu nie wyrysowano granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, co uniemożliwiło organowi sprawdzenie, czy budynek i infrastruktura są zlokalizowane zgodnie z precyzyjnymi wytycznymi pozwolenia wodnoprawnego.

Mając powyższe na względzie Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie odmówił zatwierdzenia projektu, ponieważ inwestor – mimo wezwań – nie doprowadził go do zgodności z planem miejscowym. Organ odwoławczy odstąpił od ponownego wzywania do poprawek na etapie odwoławczym, uznając, że wady (szczególnie w zakresie funkcji terenu) są nieusuwalne w tym kształcie projektu.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła G. sp. z o.o. Skarżąca zaskarżyła decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego:

1. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 8 pkt 1-7 m.p.z.p. Skarżąca zarzuciła błędną wykładnię przepisów planu miejscowego polegającą na przyjęciu, że projektowana inwestycja jest niezgodna z funkcją terenu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że teren oznaczony symbolem 1US przeznaczony jest pod "lokalizację wielofunkcyjnego zespołu usytuowanych w zieleni obiektów kubaturowych i urządzeń plenerowych". Zdaniem strony, plan nie wprowadza zakazu lokalizacji obiektów zakwaterowania rekreacyjnego, a pojęcie "rekreacji" obejmuje również rekreację bierną (wypoczynek). Skarżąca argumentowała, że brak wyraźnego zakazu w planie należy interpretować na korzyść właściciela (in dubio pro libertate), a domniemanie organu, wyprowadzone z zapisów dotyczących innych terenów (3U), jest nieuprawnione. Powołano się również na opinie urbanistyczne wskazujące, że dom wypoczynkowy wpisuje się w funkcję rekreacyjną.

2. naruszenie § 11 ust. 5 pkt 5 lit. a m.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zarzut ten dotyczył dwóch kwestii:

o miejsca dla niepełnosprawnych: Skarżąca wskazała na nieuprawnione rozszerzenie wymogów planu poprzez żądanie zapewnienia dodatkowych miejsc dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy m.p.z.p. ustala ogólny wskaźnik parkingowy, który – zdaniem strony – zawiera już w sobie pulę miejsc dla niepełnosprawnych.

o powierzchni użytkowej: Skarżąca zakwestionowała sposób obliczenia wymaganej liczby miejsc postojowych. Organ przyjął powierzchnię użytkową obiektu na poziomie 4265,8 m˛, wliczając w to powierzchnię ruchu i usługowo-techniczną. Inwestor stoi na stanowisku, że zgodnie z normą PN-ISO 9836:2022-07, do wskaźnika parkingowego (25 miejsc/1000 m˛ pow. użytkowej) należy wliczać jedynie powierzchnię odpowiadającą celom i funkcji budynku (3331,0 m˛), co daje wymóg 84 miejsc, podczas gdy zapewniono 85.

3. naruszenie art. 4 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP. Strona podniosła zarzut dokonania rozszerzającej, niedozwolonej wykładni przepisów ograniczającej prawo własności i wolność budowlaną. Argumentowano, że wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu muszą wynikać wprost z przepisów prawa, a nie z domniemań organu.

4. Naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025, poz. 1691, dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła organom niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie zgodności z pozwoleniem wodnoprawnym. Zdaniem strony, stwierdzenie o "niemożności sprawdzenia" projektu jest naruszeniem procedury, gdyż w takim przypadku organ winien wezwać inwestora do precyzyjnego uzupełnienia dokumentacji, a nie wydawać decyzję odmowną.

W rozbudowanym uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 6 ust. 8 pkt 1 lit. a planu, na terenie 1US dopuszcza się lokalizację "wielofunkcyjnego zespołu usytuowanych w zieleni obiektów kubaturowych i urządzeń plenerowych". Plan nie wprowadza wprost żadnego zakazu lokalizacji obiektów zakwaterowania rekreacyjnego ani nie ogranicza rekreacji wyłącznie do formy "czynnej". Organy wywiodły zakaz funkcji noclegowej na terenie 1US z faktu, że na innym terenie (3U) plan wprost wskazuje jeden konkretny budynek przeznaczony pod usługi hotelowe. Skarżąca argumentuje, że jest to nadinterpretacja. Wskazanie konkretnej lokalizacji hotelu na terenie 3U ma charakter szczególny (historyczny/kompozycyjny) i nie oznacza generalnego zakazu realizacji bazy noclegowej na pozostałych terenach rekreacyjnych. Takie rozumowanie prowadziłoby do absurdalnych wniosków (np. że wskazanie jednej restauracji w planie wyklucza gastronomię gdziekolwiek indziej).

Skarżąca podniosła, że w planie pojęcie "obiektów sportu i rekreacji" jest szersze niż tylko obiekty sportowe z V kategorii Prawa budowlanego (stadiony, boiska). Obejmuje ono również kategorię XIV, czyli budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego. Rekreacja dzieli się na czynną i bierną (wypoczynek). Dom wypoczynkowy służy rekreacji biernej oraz stanowi bazę dla rekreacji czynnej (np. dla kajakarzy korzystających z [...]). Skarżąca zauważyła wreszcie, że parametry określone w planie dla terenu 1US (możliwość dominanty do 18 m, intensywność zabudowy) wprost sugerują możliwość realizacji budynku wielokondygnacyjnego, co odpowiada charakterystyce projektowanego domu wypoczynkowego.

Następnie skarżąca zarzuciła organom błędną interpretację § 11 ust. 5 pkt 5 lit. a planu oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co doprowadziło do zawyżenia wymogów parkingowych. Zdaniem skarżącej, spór dotyczy tego, od jakiej powierzchni należy liczyć wskaźnik 25 miejsc/1000 m˛. Organ przyjął powierzchnię całkowitą obiektu (ponad 4200 m˛). Skarżąca, powołując się na normę PN-ISO 9836:2022-07 (obowiązującą na mocy rozporządzenia o projekcie budowlanym), wykazuje, że do powierzchni użytkowej nie wlicza się "powierzchni ruchu" (korytarze, klatki schodowe) ani "powierzchni usługowo-technicznej". Rzeczywista powierzchnia użytkowa (odpowiadająca celom i funkcji budynku, np. pokoje, restauracja) wynosi 3331,0 m˛, co generuje wymóg 84 miejsc postojowych. Projekt zapewnia 85 miejsc, więc wymóg jest spełniony. Wliczanie korytarzy do bilansu parkowania jest nielogiczne, gdyż nikt nie nocuje na korytarzach, a powierzchnie te nie generują dodatkowego ruchu. Skarżąca nie zgodził się również z wymogiem zapewnienia miejsc dla niepełnosprawnych ponad limit z MPZP. Argumentuje, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskaźnik parkingowy w planie miejscowym zawiera już w sobie pulę miejsc dla niepełnosprawnych. Żądanie dodatkowych miejsc na podstawie § 18 warunków technicznych jest nieuprawnionym zaostrzaniem wymogów prawa miejscowego.

W dalszej części skargi podniesiono, że organy dokonały wykładni rozszerzającej na niekorzyść Inwestora, naruszając zasadę in dubio pro libertate (wątpliwości na korzyść wolności) oraz konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Skarżąca podkreśliła, że wszelkie ograniczenia prawa zabudowy muszą wynikać wprost z przepisów. Skoro plan miejscowy nie zawiera wyraźnego zakazu funkcji noclegowej na terenie 1US, to organ nie ma prawa takiego zakazu domniemywać ani "odgadywać intencji" uchwałodawcy. Zasadą jest wolność budowlana – co nie jest zabronione, jest dozwolone.

Ostatnia grupa zarzutów dotyczyła naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 35 Prawa budowlanego. Organy uzasadniły odmowę m.in. brakiem możliwości sprawdzenia zgodności projektu z pozwoleniem wodnoprawnym (brak wyrysowania obszaru zagrożenia na planie zagospodarowania). Skarżąca argumentowała, że stwierdzenie organu o "niemożności sprawdzenia" wynika z wadliwości działania organu, a nie jest winą inwestora. Jeśli dokumentacja była nieczytelna lub niepełna w tym zakresie, organ miał obowiązek wezwać do jej uzupełnienia lub doprecyzowania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wskazując na konkretne braki. Wydanie decyzji odmownej na podstawie "braku możliwości weryfikacji", bez uprzedniego wyczerpania procedury naprawczej, narusza zasadę prawdy obiektywnej i zaufania do organów władzy publicznej.

W konkluzji Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty, a także o zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że przy prawidłowej wykładni prawa projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podczas trwania rozprawy sądowoadminstracyjnej w dniu 12 lutego 2026 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej przez inwestora jako "wielofunkcyjny zespół (...) w tym budynek zakwaterowania rekreacyjnego, tj. dom wypoczynkowy". Kluczowym zagadnieniem spornym jest zgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Równocześnie Sąd podkreśla, że okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane przez strony i zostały szczegółowo opisane w części historycznej uzasadnienia.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Wojewody, iż planowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 lipca 2016 r.

Zgodnie z § 6 ust. 8 pkt 1 lit. a uchwały, teren inwestycji oznaczony symbolem 1US przeznaczony jest pod "lokalizację obiektów sportu i rekreacji – lokalizację wielofunkcyjnego zespołu usytuowanych w zieleni obiektów kubaturowych i urządzeń plenerowych".

Inwestor wywodzi, że pojęcie "obiektów rekreacji" jest na tyle pojemne, że mieści w sobie również "dom wypoczynkowy" (obiekt zakwaterowania turystycznego, nazywany obiektem rekreacji indywidualnej), argumentując, że służy on rekreacji biernej. Sąd nie aprobuje tej wykładni, uznając ją za sprzeczną z systematyką i wykładnią celowościową m.p.z.p.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na siatkę pojęciową stosowaną przez lokalnego prawodawcę. I tak, plan miejscowy w sposób precyzyjny rozróżnia tereny o różnych funkcjach wiodących. Teren US to teren sportu i rekreacji. Gdyby intencją uchwałodawcy było dopuszczenie na tym terenie zabudowy o funkcji stricte hotelowej czy noclegowej (do której zalicza się dom wypoczynkowy), znalazłoby to odzwierciedlenie wprost w zapisach planu, tak jak ma to miejsce w przypadku innych terenów. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w § 6 ust. 6 pkt 5 uchwały dla terenu 3U, prawodawca lokalny wprost wskazał na możliwość lokalizacji usług hotelowych, ograniczając ją do konkretnego budynku. Oznacza to, że pojęcie usług hotelowych (do których w szerokim rozumieniu funkcjonalnym należy zaliczyć obiekty zbiorowego zakwaterowania takie jak domy wypoczynkowe) jest znane uchwałodawcy i posługuje się on nim świadomie.

Po drugie, Sąd zwraca uwagę na skalę i dominującą funkcję projektowanego obiektu. Z akt sprawy i opisu projektu wynika, że budynek ma posiadać 77 lokali o funkcji noclegowej (apartamentów) oraz jedynie 3 lokale usługowe (siłownię, restaurację, wypożyczalnię). Taka struktura funkcjonalna obiektu przesądza o tym, że jego podstawowym, dominującym przeznaczeniem jest świadczenie usług zakwaterowania (pobytu), a nie usług sportu i rekreacji. Elementy sportowe (siłownia) są w tym przypadku jedynie funkcją towarzyszącą, uzupełniającą dla funkcji noclegowej. Tymczasem zapisy uchwały dla terenu 1US odwracają tę proporcję – podstawą ma być "wielofunkcyjny zespół (...) związany z rekreacją i sportem".

W ocenie Sądu, pojęcie "rekreacji" na gruncie planowania przestrzennego, a zwłaszcza w kontekście terenów oznaczonych symbolem US, należy interpretować w powiązaniu z aktywnością fizyczną, wypoczynkiem na świeżym powietrzu i infrastrukturą temu służącą (np. hale sportowe, baseny, korty), a nie jako synonim usług hotelarskich czy deweloperskich przedsięwzięć polegających na budowie apartamentowców pod nazwą "domów wypoczynkowych". Choć w obiektach sportowych mogą znajdować się pomieszczenia socjalne czy nawet pokoje gościnne dla sportowców, to nie mogą one stanowić głównej treści inwestycji, przekształcając de facto teren sportowy w teren zabudowy zamieszkania zbiorowego lub usług turystycznych.

Sąd nie podziela argumentacji skarżącej opartej na zasadzie in dubio pro libertate. Zasada ta ma zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy są niejasne i pozwalają na wieloraką interpretację. W niniejszej sprawie, z systematyki uchwały (zestawienie terenu 1US z terenami U i zapisami o usługach hotelowych) wynika logiczna i spójna norma prawna: teren 1US służy aktywności sportowo-rekreacyjnej, a nie lokalizacji bazy noclegowej o skali 77 apartamentów. Realizacja funkcji, o jaką wnioskuje inwestor, wymagałaby wyraźnego dopuszczenia przez m.p.z.p. na tym terenie funkcji "usług turystycznych" lub "usług hotelarskich". W ocenie Sądu brak takiego zapisu nie jest luką, lecz świadomym działaniem planistycznym, mającym na celu ochronę terenów nadrzecznych przed intensywną zabudową kubaturową o charakterze hotelowym.

Za nietrafne należy uznać powoływanie się przez skarżącą na definicje słownikowe rekreacji czy klasyfikację obiektów budowlanych (kategorie XIV i XV) w oderwaniu od treści uchwały planistycznej. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który autonomicznie kształtuje ład przestrzenny. Skoro m.p.z.p. definiuje na terenie 1US "zespół obiektów kubaturowych" w kontekście "sportu i rekreacji", a na terenie sąsiednim (3U) wyodrębnia "usługi hotelowe", to niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, która zrównywałaby te pojęcia. Prowadziłoby to do obejścia ustaleń planu i wprowadzenia funkcji niepożądanej przez lokalnego prawodawcę na terenach zagrożonych powodzią i cennych przyrodniczo (położenie nad [...]).

Wobec powyższego, Sąd stwierdza, że podstawowa przyczyna odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego – niezgodność funkcji obiektu z przeznaczeniem terenu w m.p.z.p. – jest w pełni uzasadniona i zgodna z prawem (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia liczby miejsc postojowych, Sąd pragnie wyjaśnić, co następuje.

Organ I instancji oraz Wojewoda przyjęli, że wskaźnik parkingowy określony w § 11 ust. 5 pkt 5 lit. a m.p.z.p. (25 miejsc na 1000 m˛ powierzchni użytkowej obiektu) należy odnosić do całkowitej powierzchni użytkowej obiektu (4265,8 m˛), a nie – jak chciałby inwestor – do wybiórczo potraktowanej powierzchni "netto" z wyłączeniem komunikacji i pomieszczeń technicznych (3331,0 m˛).

Sąd podziela stanowisko organów w zakresie wykładni pojęcia "powierzchnia użytkowa obiektu" na gruncie analizowanego planu miejscowego. Zapis planu posługuje się sformułowaniem ogólnym "powierzchni użytkowej obiektu". W prawie budowlanym i planowaniu przestrzennym, o ile definicja legalna nie stanowi inaczej, przez powierzchnię użytkową obiektu należy rozumieć sumę powierzchni wszystkich kondygnacji z wyłączeniem powierzchni klatek schodowych i szybów dźwigowych. Interpretacja inwestora, dążąca do pomniejszenia tej powierzchni o ciągi komunikacyjne (korytarze) czy pomieszczenia techniczne w obiekcie o funkcji hotelowej (gdzie korytarze stanowią istotną część funkcjonalną umożliwiającą dostęp do pokoi), prowadziłaby do nieuzasadnionego zaniżenia liczby wymaganych miejsc postojowych. Celem wskaźników parkingowych w planie jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla całego obiektu i jego użytkowników. Pomniejszanie podstawy obliczenia o blisko 1000 m˛ (ok. 25% powierzchni) stoi w sprzeczności z funkcją ochronną tych norm.

Również w kwestii miejsc dla osób niepełnosprawnych Sąd przychyla się do stanowiska Wojewody. Jakkolwiek plan miejscowy ustala ogólny wskaźnik, to § 18 ust. 2 warunków technicznych nakazuje uwzględnić potrzebną liczbę stanowisk dla osób niepełnosprawnych. Wykładnia prokonstytucyjna oraz celowościowa (zapewnienie dostępności) przemawia za tym, by miejsca te były wydzielane z puli ogólnej w taki sposób, aby nie ograniczać dostępności dla pozostałych użytkowników poniżej minimum planistycznego, lub by były projektowane dodatkowo.

Niemniej jednak, Sąd wyjaśnia, że wobec stwierdzonej wyżej fundamentalnej sprzeczności funkcji inwestycji z planem miejscowym kwestia wadliwości w zakresie miejsc parkingowych nie miała już decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć metodologię obliczeń inwestora za poprawną, nie sanowałoby to głównej wadliwości projektu, jaką jest lokalizacja domu wypoczynkowego (hotelu) na terenie przeznaczonym pod sport i rekreację. Odmowa pozwolenia na budowę byłaby konieczna nawet przy zapewnieniu 1000 miejsc postojowych, skoro sam obiekt jest niedopuszczalny w świetle prawa miejscowego.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie kwestii zgodności z pozwoleniem wodnoprawnym, Sąd zauważa, że działanie organów było w tym zakresie konsekwencją braków w projekcie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ sprawdza zgodność projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skoro inwestycja lokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, precyzyjne naniesienie granic tego obszaru na projekt zagospodarowania terenu jest elementarnym obowiązkiem projektanta. Brak tego elementu uniemożliwia organowi weryfikację, czy obiekt spełnia rygorystyczne wymogi pozwolenia wodnoprawnego (np. w zakresie rzędnych posadowienia, lokalizacji poza strefą przepływu wezbrania). Niemniej, podobnie jak w przypadku miejsc postojowych, uchybienie to ma charakter wtórny wobec zasadniczej niezgodności z m.p.z.p. Nawet uzupełnienie rysunków nie zmieniłoby faktu, że inwestycja narusza przeznaczenie terenu.

Zarzuty naruszenia Konstytucji (art. 64) i ochrony prawa własności są chybione. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i doznaje ograniczeń na podstawie ustaw, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan jest aktem powszechnie obowiązującym, który wiąże właściciela nieruchomości. Inwestor, nabywając nieruchomość lub planując inwestycję, winien liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z planu. Odmowa wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia sprzecznego z prawem nie stanowi naruszenia istoty prawa własności, lecz jest realizacją zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

Reasumując, organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Planowana inwestycja – dom wypoczynkowy o dominującej funkcji noclegowej – jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu 1US, przeznaczonego pod obiekty sportu i rekreacji. Z systematyki planu i jego zapisów jednoznacznie wynika, że realizacja funkcji, o jaką wnioskuje inwestor, wymagałaby wyraźnego dopuszczenia przez plan na tym terenie (np. jako usługi hotelowe), czego w niniejszym przypadku lokalny uchwałodawca nie przewidział.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.