Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M., M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 1491 – dalej powoływanej jako "ustawa nowelizująca") umorzyło z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] kwietnia 1983r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia rozgraniczenia działek nr [...] położonych w obrębię ewidencyjnym W., graniczących z działką nr [...] położoną w obrębie K..

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z [...] kwietnia 1983r. znak [...] zatwierdził rozgraniczenie działek nr [...](dawniej nr: [...]) położonych w obrębie ewidencyjnym W., graniczących z działką nr [...] położoną w obrębie K..

M. M. oraz M. M. (Skarżące – właścicielki działki nr [...]) pismem z [...] sierpnia 2021r. (data wpływu pisma do organu), skierowanym do Burmistrza S., wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ("decyzji administracyjnej zatwierdzającej rozgraniczenie nieruchomości") oraz o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji.

Wniosek o stwierdzenie nieważności został przekazany przez Burmistrza S. pismem z [...] grudnia 2021r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – według właściwości rzeczowej, a wniosek o wznowienie postępowania został skierowany do odrębnego postępowania przed Burmistrzem S. jako organem właściwym rzeczowo do jego rozpoznania.

Rozpoznając wniosek Skarżących z [...] sierpnia 2021r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1983r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane jako "SKO") wydało decyzję opisaną na wstępie.

W jej uzasadnieniu SKO przytoczyło brzmienie art. 2 § 2 ustawy z 11 sierpnia 2021r. – ustawy nowelizującej i wyjaśniło, że przepis ten stanowi podstawę umorzenia z mocy prawa postępowania nieważnościowego toczącego się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w którym zaskarżono decyzję lub postanowienie i które zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego.

Od powyższej decyzji M. M. oraz M. M. wniosły (odrębnymi pismami) skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz o uchylenie "poprzedzającej ją decyzji organu I instancji", a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosły, że postępowanie w przedmiocie wznowienia znaków toczyło się bez udziału ówczesnych właścicieli działki nr [...]. Podniosły także, że uchybienie terminowi do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie nastąpiło z ich winy, a było wynikiem braku pouczenia ze strony organu. W dalszej części skargi Skarżące sformułowały zarzuty wobec toczącego się odrębnie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji rozgraniczeniowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie zgłoszony został przez obie strony procesu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) Sąd bada zaskarżony akt pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd wyjaśnia, że skarga podlegała rozpoznaniu jako dopuszczalna. Kontrolując zaś legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W kwestii dopuszczalności skargi – to w pierwszej kolejności wskazać należy, że obowiązujące przepisy prawa nie przyznają wójtowi gminy (burmistrzowi) uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej przez ten organ. Kompetencje w tym zakresie posiada, stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Organem właściwym (rzeczowo i miejscowo) do rozpoznania wniosku Skarżących w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej było zatem SKO w B.. Skarżącym zaś przysługiwało prawo do uruchomienia postępowania odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego przez SKO poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ.

W dalszej kolejności należy wskazać, że Skarżące w rozpoznawanej sprawie nie złożyły wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy przez SKO i skorzystały z możliwości wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Z uwagi na brzmienie ww. przepisu Sąd uznał za dopuszczalne wniesienie skargi z pominięciem trybu odwoławczego. Sąd nie znalazł jednak podstaw do jej uwzględnienia.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z [...] stycznia 2022r. nr [...] (tak w skardze określono przedmiot zaskarżenia). Decyzja tą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej wydanej [...] kwietnia 1983r.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie do treści art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Brzmienia przytoczonych powyżej przepisów art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. – ustawą nowelizującą i weszły w życie z dniem 16 września 2021 r. Wyjaśnić należy, że przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, czyli przed 16 września 2021 r. art. 156 § 2 k.p.a. miał następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, natomiast regulacja zawarta w art. 158 § 3 k.p.a. w całości wprowadzona została ustawą zmieniającą.

Nowelizacja art. 156 i art. 158 § 3 k.p.a. stanowiła dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraził stanowisko, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W badanej sprawie Skarżące wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej do organu niewłaściwego (Burmistrza S.). Wniosek wpłynął do tego organu [...] sierpnia 2021r., a następnie został przekazany do organu właściwego do jego rozpoznania. W tym stanie rzeczy przyjąć należało, że postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej – tj. 5 sierpnia 2021r.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przy ustaleniu daty wszczęcia postępowania nie można jednak pominąć regulacji art. 65 § 1 k.p.a., który zawiera gwarancję prawną ochrony strony przed nieznajomością przepisów prawa w zakresie właściwości organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (...)". Dla ustalenia daty wniesienia podania podstawą ustalenia w tym przypadku unormowanym w art. 65 § 1 jest natomiast regulacja zawarta w § 2 tego artykułu, zgodnie z którą: "Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu". Artykuł 61 § 3 k.p.a. wymaga zatem dla ustalenia daty złożenia podania uwzględnienia regulacji art. 65 § 2 k.p.a.

Konkludując - datą wszczęcia postępowania na żądanie strony (w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji), które zostało wniesione do organu niewłaściwego jest data wpływu do tego organu, który obowiązany jest przekazać je niezwłocznie do organu właściwego. Odnosząc się zaś do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skoro wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej złożony został do Burmistrza S. w dniu [...] sierpnia 2021r., to pomimo, iż organ ten był niewłaściwy w sprawie, wskazaną datę trzeba rozpatrywać jako dzień wszczęcia postępowania.

Dalej zauważyć należy, że do zmiany stanu prawnego doszło już po skutecznym zainicjowaniu przez Skarżące postępowania nieważnościowego. Do takiej sytuacji odnosi się natomiast regulacja zawarta w art. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa ( ust. 2).

Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej w będących w toku postępowaniach o stwierdzenie nieważności organ administracyjny stosuje przepisy k.p.a z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja umorzenia postępowania z mocy prawa oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bada jedynie przesłankę upływu czasu.

W badanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, bowiem niespornie od doręczenia decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] kwietnia 1983 r. upłynęło ponad 30 lat. Wobec powyższego jako prawidłowe należy ocenić ustalenia SKO, że w sprawie ziściła się przesłanka umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.

W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw prawnych do jej merytorycznego rozpoznania. Argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że "niedochowanie terminu" do zgłoszenia wniosku nie było zawinione przez Skarżące nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa zresztą, że argumentacja skargi odnosi się w znacznej części do postępowania wznowieniowego, które jest odrębnie prowadzone przed Burmistrzem S. (i SKO w B. jako organem odwoławczym) i nie może być uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wznowieniowe i prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowią dwa odrębne i niekonkurencyjne tryby postępowania nadzwyczajnego. Tym samym nawet ewentualne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym nie skutkuje wadliwością kwalifikującą do stwierdzenia nieważności orzeczenia kończącego to postępowanie, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczności faktyczne powoływane zatem w skardze mogą być zatem przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę za bezzasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.