I SA/Kr 1/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-23	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Inga Gołowska /przewodniczący/
Piotr Głowacki /sprawozdawca/
Urszula Zięba	
Symbol z opisem	6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f	
Hasła tematyczne	Egzekucyjne postępowanie	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Skarbowej	
Treść wyniku	uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1427; art. 28 par 1; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Inga Gołowska Sędziowie: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) sędzia WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 14.10.2020 r., znak: [...], w przedmiocie uznania zarzutu na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadniony; uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.	
Uzasadnienie
Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w T., jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego A. C. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez wierzyciela - Prezydenta Miasta K. na należność z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania w K. (dalej: SPP), na kwotę należności głównej 50,00 zł.

Zawiadomieniem z 28.10.2019 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego. Odpis tytułu wykonawczego wraz z ww. zawiadomieniem doręczono zobowiązanemu 27.11.2019 r. W odpowiedzi na zajęcie, bank poinformował, że nie prowadzi rachunku dla zobowiązanego.

Pismem z 04.12.2019 r. zobowiązany złożył zarzuty na postępowanie egzekucyjne podnosząc nieistnienie obowiązku podlegającego egzekucji, czyli zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 upea.

Zobowiązany wskazał, iż będąc w dniu 26.07.2018 r. przejazdem w K. i wiedząc o istnieniu SPP w K. dochował należytej staranności w zapoznaniu się z jej granicami i po analizie wszelkich dostępnych materiałów internetowych zaparkował pojazd poza strefą.

Postanowieniem z 10.01.2020 r. wierzyciel przedstawił swoje stanowisko w sprawie zarzutu na postępowanie egzekucyjne, uznając podniesiony zarzut za nieuzasadniony.

Zobowiązany na powyższe postanowienie złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO), które postanowieniem z dnia 18.03.2020 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie wierzyciela w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał postanowienie z dnia 10.05.2020 r., w którym uznał wniesiony zarzut za nieuzasadniony. Na postanowienie to zobowiązany złożył zażalenie.

Po rozpatrzeniu zażalenia SKO wydało w dniu 29.07.2020 r. postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie wierzyciela uznające zgłoszony zarzut za nieuzasadniony, a tym samym stało się ono ostateczne w administracyjnym toku instancji.

Na tej podstawie, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 10.09.2020r., nr [...] uznał wniesiony zarzut za nieuzasadniony.

Zobowiązany złożył zażalenie. W zażaleniu opisał, z jakich materiałów internetowych korzystał by zapoznać się z granicami SPP, przedstawił swoje wnioski odnośnie pozyskanych informacji i stwierdził, że mapa SPP na stronie internetowej Zarządu Infrastruktury Kolejowej i Transportu w K. (dalej: ZIBCIT), wraz z opisem stref i podstref ujętym w Uchwale Miasta K., przedstawiała bardzo dokładnie granice strefy i jej poszczególnych podstref Zobowiązany wniósł więc, aby wobec przeprowadzonej reorganizacji ZIKIT, jako organu samorządowego i likwidacji stron internetowych tego organu' zarządzić dostarczenie mu przez wierzyciela, jako dowodu w sprawie materiałów dostępnych w tym czasie na stronach internetowych tej jednostki, w tym szczegółowej mapy przedstawiającej w tamtym czasie granice SPP wraz z granicami poszczególnych podstref lub uznanie za dowód w sprawie przedstawionego przez zobowiązanego opisu informacji zawartych na stronach internetowych ZIKIT. Wskazał, iż będąc w podróży służbowej w K. w sierpniu 2020 r. zauważył reorganizację miejsc parkingowych w okolicach miejsca, gdzie zaparkował pojazd w dniu 26.07.2018 r., co utwierdziło go w przekonaniu o nieistnieniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 14.10.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 17, 18, i art. 34 u.p.e.a., oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z ustawą o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. korzystający z dróg publicznych są zobowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP (art. 13 ust. 1 pkt 1). Jak wskazał wierzyciel, prawem miejscowym regulującym zasady pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP w czasie, w którym zdarzenie będące przedmiotem sporu miało miejsce, była uchwała nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22.11.2017 r. określająca między innymi wysokość i rodzaje opłat za parkowanie w SPP. Podkreślono, że każdorazowy postój bez abonamentu postojowego obliguje użytkownika (właściciela) pojazdu do uiszczenia opłaty dodatkowej zgodnie z art. 13f § 1 ustawy o drogach publicznych, która w lipcu 2018 r. – wynosiła 50,00 zł.

Opłatą dodatkową został objęty postój pojazdu samochodowego marki Renault, o numerze rej. [...], na ul. [...] w SPP w K. w dniu 26.07.2018 r. Wierzyciel analizował także, czy postój ww. pojazdu w SPP, odbywał się w miejscu do tego wyznaczonym. W tym celu 4.06.2020 r. zwrócił się z wnioskiem o wydanie stanowiska przez Dział Utrzymania Oznakowania i Urządzeń BRD. W odpowiedzi na zapytanie uzyskano informację, że ,,na dzień 26.07.2018 r. na ulicy [...] obowiązywało oznakowanie pionowe zgodnie z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu w strefie płatnego parkowania nr [...] z dnia 11.10.2017 r. stanowiącym aneks nr [...] do Strefy [...] nr [...] W związku z powyższym oznakowanie na dzień 26.07.2018 r na ulicy [...] było prawidłowe (zgodne z projektem), a postój odbywał się w strefie płatnego parkowania'".

Jak wskazał wierzyciel, zobowiązany został poinformowany o wjeździe na teren SPP znakami obszarowymi D-44, które ustawione są przy każdej wlotowej do strefy ulicy. Miejsce postojowe oznaczone było prawidłowo. Pojazd zobowiązanego zaparkowany był w miejscu wyznaczonym do parkowania zgodnie z projektem organizacji ruchu. Dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach sprawy potwierdza bezspornie, że postój pojazdu odbywał się w miejscu wyznaczonym znakami pionowymi D-18 "Parking" z tabliczką T-3a (wskazującą postój całego pojazdu na chodniku równolegle do krawężnika) oraz D-18 z tabliczką T-3a "Parking-koniec". Miejsce postoje wyznaczone było również przez znaki poziome P-19 (linia wyznaczająca pas postojowy). Za szybą pojazdu w czasie przeprowadzania czynności kontrolnych brak było ważnego dowodu wniesienia opłaty za postój, jak również ważnego abonamentu postojowego.

Organ podkreślił, że odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela. Tym samym nie jest uprawniony do prowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów. Organ egzekucyjny może jedynie dokonać analizy, czy postępowanie wierzyciela było prawidłowe pod względem dochowania procedury rozpatrywania zarzutów przewidzianej w art. 34 upea. Organ odwoławczy, sprawujący jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną, jest związany stanowiskiem wierzyciela, jednak zbadał, czy organ egzekucyjny przeanalizował stanowisko wierzyciela.

Organ nadzoru jest uprawniony do rozpoznania zażalenia, jednakże - z zastrzeżeniem art. 29 § 1 upea. Przepis ten zawęża zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu zażaleniowym. DIAS nie jest organem wyższego stopnia nad wierzycielem - Prezydentem Miasta K., zatem nie jest uprawniony do zajmowania stanowiska w kwestii istnienia obowiązku. Umocowany do tego jest wyłącznie wierzyciel. Badanie kwestii istnienia obowiązku również przez organ egzekucyjny i DIAS oznaczałoby, że sprawa ta jest wbrew ustawie rozpatrywana przez trzecią i czwartą instancję. Stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutu znalazło zatem wyraz w postanowieniu organu egzekucyjnego, którego sentencja została objaśniona w uzasadnieniu, poprzez wykazanie okoliczności stanu faktycznego, na których organ się oparł i przytoczeniu oraz zinterpretowaniu przepisów, które zastosował.

W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C. przywołał argumentację przedstawioną w zażaleniu, podkreślając, iż zaparkował auto poza SPP, tymczasem zarówno organ egzekucyjny jak i organ odwoławczy w uzasadnieniach postanowień stwierdzają o braku podstaw do kwestionowania stanowiska wierzyciela, uzasadniając to faktem, że to wierzyciel prowadził postępowanie wyjaśniające. Organy te w wydawanych postanowieniach informują dłużnika, że są związane stanowiskiem wierzyciela. Potwierdzają fakt, że to wierzyciel był sędzią we własnej sprawie. Wydane postanowienia zostały oparte na opinii wierzyciela, natomiast całkowicie została pominięta opinia dłużnika, istniejące dowody, oraz obowiązujące w tamtym czasie prawo miejscowe, a organ odwoławczy nie dokonał kompleksowej analizy i kontroli zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego i poprzedzającego go tytułu wykonawczego. Stąd nałożenie opłaty było bezpodstawne, a w konsekwencji zarzut egzekucyjny nieistnienia obowiązku zasadny. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej, jako "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala.

W poddanej sądowej kontroli sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów obu instancji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy ustawy z 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), przy czym zgodnie z art. 18 tej ustawy - jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten pozwala traktować, jako pewną ciągłość postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania wykonawczego unormowanego ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, przepis ten pozwala na zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy, w tym podniesiony w niniejszej sprawie z pkt 1 tego przepisu – zarzut nieistnienie obowiązku.

Stosownie zaś do przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1).

Bezsporne jest, że wystawiony na skarżącego tytuł wykonawczy obejmował obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty z tytułu niezapłaconego postoju w strefie płatnego parkowania w dniu 26.07.2018r. Jednakże twierdzenia skarżonego organu o sporządzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej nie zostały potwierdzone żadnymi konkretnymi dowodami, stąd same twierdzenia organu, czy też wierzyciela nie mogły być uznane za wystarczające dla wykazania postoju w sytuacji braku wykupienia biletu parkowania w w/w dniu, a w związku z tym postępowanie to musi zostać uznane za wadliwe, jako skutkujące przyjęciem, iż zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego opłaty. Brak jest wszak dokumentacji spornej okoliczności, tj. fotografii dotyczących miejsca parkowania objętego strefą parkowania i wyznaczonym konkretnie miejscem, wskazanie dnia postoju, a także kopii zawiadomień. Samo poglądowe zdjęcie satelitarne miejsca, na którym rzekomo miał parkować skarżący, czy wydruk mapy strefy jest niewystarczające. Twierdzenie wierzyciela, w oparciu o które wydał on postanowienie o nieuznaniu zarzutu wskazywało na taką szczegółową dokumentację fotograficzną, a organ nadzoru, zarówno pierwszej jak i drugiej, jedynie powołały się na te fotografię, nie załączając ich do akt sprawy, w efekcie nie dokonując żądnej ich oceny. Występują więc w sprawie wątpliwości, na jakiej ostatecznie podstawie dowodowej przyjęto fakt parkowania w wyszczególnionym miejscu postojowym, w sytuacji braku fotografii, czy zawiadomienia w zakresie tego miejsca, czy znaków pionowych jak i poziomych wyznaczających miejsce postojowe. Zacytowanie pisma Działu Utrzymania Oznakowania i Urządzeń BRD, iż na ulicy [...] obowiązywało oznakowanie w zakresie strefy płatnego parkowania i że postój odbywał się w strefie płatnego parkowania, jest niewystarczające. Konieczne było wykazanie odpowiednimi dowodami fotograficznymi spornego miejsca postoju, także w aspekcie znaków pionowych jak i poziomych.

Generalnie obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa. Zatem dla jego realizacji nie jest konieczna konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty wynika z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek poniesienia takich opłat został określony w przepisach ustawy o drogach publicznych, w szczególności w art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 – 4 oraz art. 13f ust. 1 i 2. Z kolei Rada Miasta K., w oparciu o upoważnienie zawarte w przywołanych przepisach ustawy, podjęła uchwałę w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K., w strefie płatnego parkowania. Ponadto zgodnie z art. 40d ustawy o drogach publicznych opłaty określone m.in. w art. 13f ust. 1, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja opłaty dodatkowej następuje więc w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (należność pieniężna przekazana do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy). Z art. 28 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i że organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten stanowi zasadę postępowania egzekucyjnego sprowadzającą się do przyjęcia, że zarzuty mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego (nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego) – niemniej jednak należy mieć na uwadze zasygnalizowany wcześniej istotny dla sprawy charakter obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, jako obowiązek wynikający bezpośrednio z ustawy.

Powoduje to, że w sprawie obowiązku uiszczenia tej opłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Nie mamy więc w tej sytuacji do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną (czy postanowieniem). Nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony swoich interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. Pomimo zatem ogólnej zasady wyrażonej w u.p.e.a. należy przyjąć, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności (co do zasadności tego obowiązku). Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony praw przez dłużnika (por. ocenę wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 107/12).

Z powyższego wynika, że rzetelnej weryfikacji winien podlegać zarzut A. C. nieistnienia obowiązku opłacenia opłaty dodatkowej. Przede wszystkim organ powinien ocenić istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w świetle odpowiedniej dokumentacji fotograficznej, tj. czy kontroler wystawił imienne zawiadomienie wobec skarżącego, zawierające nr zawiadomienia, identyfikację samochodu oraz godzinę jego wystawienia, które włożył we wskazanym przedziale czasowym kontroli za wycieraczkę samochodu skarżącego, a nadto, że samochód był zaparkowany w konkretnym miejscu objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty. Wskazywane przez organy dowody z fotografii tej okoliczności nie zostały natomiast zweryfikowane i zbadane, gdyż brak ich w przesłanych do sądu aktach sprawy, nadto z samego uzasadnienia decyzji wynika, iż organ uznał za niepodważalne to, co wskazał wierzyciel, uznając iż jest bezwzględnie związany jego stanowiskiem. Podobnie rzecz miała się w kwestii braku odpowiednich oznaczeń pionowych i poziomych strefy, organ jedynie posłużył się stanowiskiem określonego działu pracowników wierzyciela, nie weryfikując tego w żaden sposób.

W tych okolicznościach, skoro nie udokumentowano dostatecznie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, brak było podstaw do uznania za niezasadny zarzutu skarżącego, co do nieistnienia obowiązku, zwłaszcza, iż skarżący wyraźnie zaakcentował w toku sprawy konieczność dowiedzenia przez organ, że parkował on pojazd w strefie płatnego parkowania. Kwestie te winny zostać ustalone przez organ w oparciu o wyżej wskazane uwagi.

Z tego względu zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i postanowienie organu I instancji, zostały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o p.p.s.a. uchylone.