Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 81/20 w sprawie ze skargi Ł. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 16 grudnia 2019 r. nr 0601-IGC.48.123.2019 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd w ramach międzynarodowego transportu drogowego rzeczy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 81/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę Ł. B. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd w ramach międzynarodowego transportu drogowego rzeczy.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2018 r. na terenie przejścia granicznego w D. przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów o numerach rejestracyjnych [...]/[...], którym kierował skarżący. Wykonywał przewóz międzynarodowy z ładunkiem pojazdów (motocykle) z Polski do Gruzji na rzecz D. Ł. B. Zespół pojazdów wraz z towarem (11 szt. motocykli) oraz wyposażeniem dodatkowym został zważony na wadze statycznej. Zgodnie z wydrukiem nr [...] masa brutto wyniosła 5980 kg. Pomiaru masy całkowitej pojazdu dokonano przy użyciu wagi statycznej o numerze fabrycznym [...], posiadającej świadectwo legalizacji ponownej wydane w dniu [...] września 2017 r. Kierujący okazał do kontroli drogowej paszport, dowody rejestracyjne, karnet ATA nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Kierujący nie przedstawił jednak do kontroli drogowej wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy.

W dniu 30 sierpnia 2019 r. Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych. Organ stwierdził naruszenie wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji na transport międzynarodowy (Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej jako: "ustawa o transporcie drogowym", "u.t.d.").

Na skutek odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję organu złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący podczas kontroli drogowej, przeprowadzonej [...] lipca 2018 r., wykonywał przewóz drogowy rzeczy z miejsca położonego na terenie kraju do Gruzji, prowadząc zespół pojazdów o masie powyżej 3,5 tony i nie posiadał licencji wspólnotowej. Przewożone samochodem marki [...] z przyczepą motocykle stanowiły własność skarżącego oraz jego przyjaciół. Powyższy fakt potwierdzał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynikało ponadto, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą m.in. w zakresie przewozu towarów realizowanych środkami transportu drogowego przystosowanymi do przewozu. Prawidłowo zdaniem Sądu organy orzekły o wykonywaniu przez skarżącego transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, co stanowiło podstawę nałożenia kary w wysokości 8 000 złotych, naruszenie określone pod lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że objęty kontrolą przewóz drogowy wykonywany był w celach prywatnych i nie miał charakteru zarobkowego, Sąd stwierdził, że twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w ustalonych okolicznościach faktycznych. Stąd też brak było podstaw do kwestionowania ustaleń organów co do charakteru przedmiotowego przewozu. Zdaniem Sądu aby uznać, że dany przewóz nie stanowi transportu drogowego, lecz przewóz na potrzeby własne, wszystkie warunki wskazane w art. 4 pkt 4 u.t.d. muszą zostać spełnione łącznie. Dokonywany przewóz rzeczy nienależących wyłącznie do skarżącego (11 szt. motocykli wraz z wyposażaniem dodatkowym) oraz charakter prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowił natomiast o spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 4 ust. 4 lit. c u.t.d.

Ponadto Sąd odniósł się do twierdzeń skarżącego, że realizowany przez niego przejazd nie był przejazdem podlegającym obowiązkowi posiadania licencji wspólnotowej. Sąd przypomniał zatem, że skarżący wykonywał przejazd pojazdu z ładunkiem z państwa członkowskiego (Polski) do państwa trzeciego (Gruzji), co oznaczało spełnienie definicji przejazdu międzynarodowego określonego w art. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 72 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie nr 1072/2009"). Zgodnie także bowiem z art. 8 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Gruzji o międzynarodowych przewozach drogowych, podpisanej w Tbilisi dnia 12 listopada 2013 r. (M.P. z 2014 r., poz. 899; dalej jako: "umowa o międzynarodowych przewozach drogowych"), zezwolenia i inne dokumenty, wymagane stosownie do postanowień tej umowy oraz przepisów prawa wewnętrznego, powinny znajdować się w pojeździe i być okazywane na żądanie organów kontrolnych. Jednocześnie z treści art. 1 ust. 1 wynika, że umowa ma zastosowanie do międzynarodowych przewozów drogowych osób i rzeczy między Rzecząpospolitą Polską a Gruzją, w tranzycie przez terytoria ich państw oraz między terytorium państwa trzeciego a terytorium państwa jednej z umawiających się stron i z powrotem, pojazdami zarejestrowanymi na terytorium państwa jednej z umawiających się stron. Jednoznacznie Sąd przypomniał, że przepisy umowy o międzynarodowych przewozach drogowych nakładają na przewoźnika obowiązek posiadania zezwoleń i dokumentów przewidzianych w tym przypadku przez prawo polskie i unijne. Powyższe oznacz zdaniem Sądu obowiązek posiadania przy wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego przez skarżącego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz wymaganej licencji wspólnotowej.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarżący zarzucił:

i. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art, 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 16 grudnia 2019 r., wskutek błędnego przyjęcia, że przewóz realizowany przez skarżącego był przejazdem podlegającym obowiązkowi posiadania licencji wspólnotowej, gdy tymczasem skarżący realizował przewóz do państwa trzeciego, nie dokonywał tranzytu po terytorium państwa członkowskiego, jak i nie wykazano, aby ww. rozporządzenie znalazło zastosowanie do przejazdu realizowanego na terytorium państwa załadunku (tj. Polski);

ii. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1072/2009 poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 16 grudnia 2019 r., wskutek błędnego przyjęcia, że przedmiotowy art. 2 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1072/2009 stanowi podstawę działań kontrolnych realizowanych w kierunku weryfikacji spełnienia przez kierującego obowiązków nałożonych przez rozporządzenie nr 1072/2009, gdy tymczasem przepis ten zawiera wyłącznie definicję przewozu międzynarodowego i samodzielnie, tj. bez odniesienia go do zakresu zastosowania rozporządzenia nr 1072/2009, nie może być podstawą dokonywania tego typu działań;

iii. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 8 umowy o międzynarodowych przewozach drogowych poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 16 grudnia 2019 r., wskutek przyjęcia, że z ww. przepisów umowy międzynarodowej wynika, że Skarżący dokonując przejazdu z Polski do Gruzji musiał dysponować licencją wspólnotową, o której mowa w rozporządzeniu nr 1072/2009;

iv. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 umowy o międzynarodowych przewozach drogowych poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 16 grudnia 2019 r., wskutek zignorowania treści ww. przepisów umowy międzynarodowej, z których jednoznacznie wynika, że przewóz środków transportu pomiędzy umawiającymi się krajami nie wymaga jakichkolwiek zezwoleń;

v. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 4 u.t.d. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 16 grudnia 2019 r., wskutek wadliwego przyjęcia, że zawarta w tym przepisie definicja pojęcia "niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne" ma zastosowanie dla wykładni pojęcia "zarobkowego przewozu drogowego rzeczy" w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009.

W związku z powyższym wniesiono na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a wskutek rozpoznania skargi – uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 16 grudnia 2019 r., na zasadzie art. 135 p.p.s.a. – uchylenie w całości decyzji Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno –Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 30 sierpnia 2019 r., oraz na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a w każdym przypadku o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjne sformułowano wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego – art.174 pkt 1 p.p.s.a.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez licencji wspólnotowej, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, że organy dokonały prawidłowych ustaleń co do wykonywania w dniu [...] lipca 2018 roku r. przez skarżącego zespołem pojazdów międzynarodowego transportu drogowego rzeczy w postaci 11 motocykli na trasie z Polski do Gruzji bez licencji wspólnotowej. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo orzekły o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych za wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub bez wymaganej licencji, co stanowiło naruszenie, o którym mowa w Ip. 1.1. załącznika numer 3 do u.t.d.

W związku z powyższym podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – nie podważają prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Podejście tego Sądu do rozumienia oraz zastosowania wskazywanych w skardze kasacyjnej – jako naruszone – przepisów prawa, stanowiących w rozpatrywanej sprawie wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nie jest bowiem nieprawidłowe.

W związku z powyższym podkreślić należy, że ustawa o transporcie drogowym w art. 87 ust. 1 pkt 1 nakłada obowiązek posiadania przez kierowcę podczas wykonywania przewozu drogowego i okazania na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi wypisu z licencji. Z kolei mające zastosowanie w sprawie w związku z rodzajem wykonanego przez skarżącą przewozu, rozporządzenie nr 1072/2009, wprost wskazuje w art. 3, iż wykonywanie przewozu międzynarodowego wymaga posiadania licencji, a przepis w art. 4 w ustępie 6 zdanie drugie, nakłada obowiązek przechowywania w każdym z pojazdów przewoźnika uwierzytelnionego wypisu z licencji wspólnotowej oraz obowiązek jego okazania na każde żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej realizowany przez skarżącego przewóz był przewozem międzynarodowym w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1072/2009. Stosownie do treści art. 2 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1072/2009 przewóz międzynarodowy to przejazd pojazdu z ładunkiem z państwa członkowskiego do państwa trzeciego lub w odwrotnym kierunku, z tranzytem przez jedno lub więcej państw członkowskich lub państw trzecich, albo bez takiego tranzytu. Ponadto wskazać należy, stosownie do postanowień art. 4 ust. 2 u.t.d. rozpoczęcie międzynarodowego przewozu drogowego następuje w miejscu początkowym tj. w miejscu nadania rzeczy, a zakończenie następuje w miejscu docelowym. Istotne więc jest to przewóz międzynarodowy nie rozpoczyna się chwili przekroczenia granicy RP, lecz w miejscu nadania rzeczy.

W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarżący podczas kontroli nie okazał wypisu z licencji wspólnotowej, to tym samym trafne jest rozstrzygniecie organu o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych za naruszenie, o którym mowa w Ip. 1.1. załącznika numer 3 do u.t.d.

W ocenie NSA nie są także zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień umowy międzynarodowej z 12 listopada 2013 roku zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskie a Rządem Gruzji o międzynarodowych przewozach drogowych.

Odnosząc się do kwestii zakresu zastosowania rozporządzenia nr 1072/2009 wynikających z treści art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, zauważyć należy, iż przepis ten istotnie określa zakres zastosowania rozporządzenia nr 1072/2009 stanowiąc, że w przypadku przewozu z państwa członkowskiego do państwa trzeciego i w odwrotnym kierunku, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do części przejazdu na terytorium dowolnego państwa członkowskiego, przez które odbywa się tranzyt. Rozporządzenie nr 1072/2009 nie ma zastosowania do tej części przejazdu na terytorium państwa członkowskiego załadunku lub rozładunku, jeśli nie została zawarta niezbędna umowa między Wspólnotą a danym państwem trzecim.

Ostatnie zdanie powołanej regulacji wprost uzależnia zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 1072/2009 od istnienia, jako niezbędnej, umowy zawartej pomiędzy państwem wspólnotowym, a państwem trzecim, w przypadku transportu – przejazdu na terytorium państwa członkowskiego załadunku lub rozładunku.

Nie jest jednakże uzasadnione przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko oparte na twierdzeniu, że umowa ta przewiduje jedynie obowiązek posiadania przeewoźnika właściwego zezwolenia, i nie nakłada obowiązku posiadania licencji wspólnotowej.

Istotnie w powołanej umowie o międzynarodowych przewozach drogowych mowa jest, w art. 5 i w art. 6, o wymogu posiadania na wykonywanie przewozu ładunków zezwolenia wydanego w oparciu o przepisy prawa wewnętrznego umawiających się stron. Brak jest natomiast jednoznacznych zapisów nakładających wymóg posiadania przez przedsiębiorstwa lub kierowców wykonujących taki przewóz licencji wspólnotowej. Nie mniej umowa o międzynarodowych przewozach drogowych, co umknęło autorowi skargi kasacyjnej, w art. 14 stanowi wprost, że przewoźnicy jednej Umawiającej się Strony, jak również załogi pojazdów powinni przestrzegać podczas swojego pobytu na terytorium drugiej Umawiającej się Strony przepisów prawnych obowiązujących na tym terytorium, dotyczących w szczególności przewozów i ruchu i transportu drogowego. Ponadto zgodnie z art. 15 umowy o międzynarodowych przewozach drogowych zagadnienia nieuregulowane w niniejszej umowie lub innych międzynarodowych umowach wiążących obie strony, będą rozstrzygane na mocy przepisów prawa wewnętrznego każdej z umawiających się stron. Oznacza to, że w przypadku Polski jako strony umawiającej się, a będącej członkiem Wspólnoty, na jej terytorium oprócz postanowień umowy o międzynarodowych przewozach drogowych w zakresie zezwoleń, zastosowanie mieć będą przepisy krajowe oraz przepisy unijne, w tym sporne w sprawie rozporządzenie 1072/2009. Nie będzie miał w konsekwencji zastosowania art. 1 ust. 2 zdanie ostatnie rozporządzenia nr 1072/2009 z uwagi na istnienie Umowy odsyłającej do zastosowania rzeczonych przepisów wewnętrznych i wspólnotowych obowiązujących w państwie członkowskim.

Tak więc, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, co zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, kierowca wykonujący skontrolowany przewóz, powinien mieć i powinien okazać organom kontrolnym wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym licencję wspólnotową.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.