III SA/Po 94/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-03-07	
Data wpływu	2007-01-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Małgorzata Bejgerowska.
Małgorzata Górecka
Tadeusz Geremek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Sygn. powiązane	II OSK 1029/07	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: sekr. sąd Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miejskiej w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego o d d a l a s k a r g ę /-/M. Bejgerowska /-/T. M. Geremek /-/M. Górecka	
Uzasadnienie
Rada Miejska w S. w dniu 8 września 2006r. podjęła uchwałę nr 198/XXIX/2006, na podstawie art. 2, 3, 4, 17, 18 oraz 19 w związku z art. 9 i 10 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88 poz. 985 ze zm.), w sprawie przeprowadzenia referendum odnośnie budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów w S. .

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2006r. nr [...] orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej, wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki a w przypadku gminy także wójta. Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu podnosi, iż zadania związane z gospodarką odpadami zostały przekazane na mocy uchwały z dnia 30 grudnia 2003r. do wykonania Związkowi Gminy "A" , którego członkiem jest między innymi gmina S..

Pismem z dnia [...] grudnia 2006r. Rada Miejska w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]października 2006r. nr [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, poprzez uznanie, że członkowie społeczności lokalnej Miasta S. są pozbawieni podstaw prawnych do wyrażenia swojej woli co do sposobu rozstrzygnięcia spraw związanych z budową zakładu zagospodarowania odpadów. Ponadto skarżący podnosi, iż nie jest prawdą, "że samo przekazanie spraw dotyczących gospodarki odpadami Związkowi Gmin "A" pozbawia członków społeczności lokalnej prawa wypowiadania się w sprawie budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadami w S. tym bardziej, że – co zostało zauważone również w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym – zadania związane z gospodarką odpadami zostały przekazane do wykonania Związkowi Gmin (...) na mocy uchwały Nr XVI/122/2003 Rady Miejskiej w K. z dnia 30 grudnia 2003r. a nie na mocy uchwały Rady Miejskiej w S.".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd podziela stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zagadnienie referendum lokalnego reguluje najwyższy akt prawny o charakterze generalnym, jakim jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 170 stanowi, że "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego." Zasady i tryb przeprowadzania referendum ustrojodawca pozostawił do uregulowania w drodze ustawy zwykłej. Obecnie obowiązuje w tej mierze ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. nr 88 poz. 985 ze zm.), która zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy. o referendum lokalnym – mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 wskazanego przepisu, albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami.

Związek międzygminny to ustawowo określona forma prawna, w jakiej odbywa się współdziałanie pomiędzy gminami wykonującymi wspólnie zadania publiczne. Związki międzygminne mogą być tworzone wyłącznie przez gminy i tylko w celu wspólnego wykonywania przez nie zadań publicznych a więc do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb ludności. Zadania publiczne są zatem zadaniami mieszczącymi się w zakresie działania gminy i obejmują zarówno zadania własne jak i zlecone . Wskazanie na związek międzygminny jako ustawową formę współdziałania międzygminnego nie wyklucza jednak możliwości stosowania innych form takiego współdziałania. Przepisy nie ustalają minimalnej ani maksymalnej liczby gmin mogących utworzyć związek, choć rzeczą oczywistą jest, że aby związek został skutecznie powołany musi się składać co najmniej z dwóch gmin zmierzających wspólnie wykonywać zadania publiczne.

Warunkiem koniecznym do utworzenia związku jest podjęcie uchwały o utworzeniu związku przez rady właściwych gmin. Uchwały te stanowią wyraz woli utworzenia związku z jednoczesnym zobowiązaniem organu wykonawczego do podjęcia stosownych działań.

Skarżąca uchwałą z dnia 30 grudnia 2003r. Nr 64/X/2003 przyjęła statut Związku Gmin "A", co oznacza, iż bezspornie jest członkiem Celowego Związku Gmin, którego zadania określono w § 5 i § 6 statutu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Związek ma osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Sprawy dotyczące ochrony środowiska (w tym gospodarowanie odpadami) należą wprawdzie do ustawowych zadań gminy a tylko w zakresie tych zadań rada gminy może "decydować" czyli rozstrzygać o ważnych dla gminy sprawach, lecz w wyniku przystąpienia do Związku Gmin zadania te zostały przekazane związkowi.

Przedmiotem referendum gminnego ma być stanowcze rozstrzygnięcie określonej, ważnej dla gminy sprawy m.in. z uwagi na istotę referendum w którym mieszkańcy wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy a ta "wola" może kształtować rozstrzyganie tylko takich spraw, które należą do zakresu działania gmin, przez co wynik referendum znajdzie swój wyraz w działaniu organów gminy.

Sąd stoi na stanowisku, iż rozstrzygnięcia podejmowane w trybie referendum gminnego nie mogą prowadzić do skutków sprzecznych z prawem i wkraczać w kompetencje przypisane innemu podmiotowi – Związkowi Gmin "A". W przypadku przyjęcia poglądu przeciwnego, należałoby aprobować sytuację, w której Związek powołany do realizacji wspólnych celów pozbawiony by był możliwości działania i stałby się podmiotem "martwym". Przecząca odpowiedź na pytanie referendalne, sformułowane tak jak zrobili to inicjatorzy referendum, nie mogłaby prowadzić do skutku oczekiwanego przez skarżących, bo nie rozstrzygałaby sprawy budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Sulmierzycach i wkraczałaby w kompetencje Związku Gmin.

Zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym, jak również nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna. Prawo mieszkańców do bezpośredniego wyrażania swej woli nie może być rozumiane jako wyłączające zasadę pośredniości wykonywania zadań. Pozbawiałoby to bowiem znaczenia politycznego wybory radnych oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów a w przedmiotowej sprawie pozbawiałoby sensu powołanie związku międzygminnego. Nadto same funkcje Związku stałyby się pozorne. Referendum nie może zastępować stałego i nieprzerwalnego funkcjonowania organów stanowiących i wykonawczych nawet wtedy, gdyby członkowie tych organów pragnęli scedować ciążącą na nich odpowiedzialność polityczną na samych mieszkańców, lub gdy mieszkańcy z własnej inicjatywy chcą ich pozbawić prawa i obowiązku decydowania o sposobie wykonywania zadań publicznych.

Sąd uznaje, że sprawa budowy przedmiotowego zakładu jest ważna dla mieszkańców gminy i ma znamię lokalności.

W ocenie Sądu jednak, właściwą drogą do zbadania rzeczywistych preferencji mieszkańców gminy mogą być w takim wypadku odpowiednie sondaże opinii prowadzone za pomocą metod socjologiczno-statystycznych bądź przez radnych utrzymujących stałą więź z mieszkańcami lub w inny dostępny sposób. Nie byłoby ani słuszne, ani prawnie

uzasadnione dokonywanie takiego sondażu w drodze kosztownego i finansowanego w całości ze środków publicznych referendum lokalnego.

Reasumując – zdaniem Sądu - w przedmiotowej sprawie z uwagi na kompetencje zastrzeżone dla organów Związku Gmin, innych niż organy skarżącej jednostki samorządowej, mieszkańcy skarżącej gminy nie mogą wypowiadać się w drodze referendum w niniejszej sprawie, bowiem referendum ma charakter powszechny i sformalizowany celem odzwierciedlenia pełnego stanowiska całej danej społeczności; przez to zaś, jest ono siłą faktów politycznych obligującą do określonych zachowań, których w niniejszej sprawie gmina z uwagi na brak kompetencji (przekazanych Związkowi gmin) nie mogłaby dokonać.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem a zatem przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego względu orzekł, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) o jej oddaleniu.

/-/M. Bejgerowska /-/T.M. Geremek /-/ M. Górecka

T.M.d