II GSK 383/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2021-02-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas
Artur Adamiec
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 252/20	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 7 i 77 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 728; art. 5b, art. 5c ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 3 pkt 4, art. 39, art. 92a ust. 2, art. 92a ust. 8; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51; art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 252/20 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lutego 2020 r. nr BP.501.826.2019.0161.LB3.1455 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 ( sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
I.

Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 252/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. Z. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lutego 2020 r. nr BP.501.826.2019.0161.LB3.1455 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

II.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynikają następujące ustalenia faktyczne.

Dnia 12 stycznia 2019 r. w Lublinie funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki Skoda o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował J. K. (kierowca). W toku kontroli ustalono, że przewóz odbywał się na rzecz O. D. (przedsiębiorca) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: P. z siedzibą w L. W trakcie kontroli kierowca wykonywał przewóz trzech pasażerów z ul. [...] na ul. [...] w L. Usługa przewozu została zamówiona przez pasażera za pomocą aplikacji T. Zapłata za powyższy przewóz nastąpiła poprzez obciążenie karty płatniczej pasażera. Kierowca okazał do kontroli kserokopię wypisu z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzielonej przedsiębiorcy. Kierowca nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych ani orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr 1195/2019. W toku wszczętego z urzędu postępowania Prezydent Miasta Lublina wskazał, że przedsiębiorca posiada licencję nr 6/18 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzieloną 13 listopada 2018 r. Jako osobę zarządzającą transportem wskazano skarżącego.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2019 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji), działając na podstawie art. 92a ust. 2 i 8 oraz l.p. 4.2 i 4.3. załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (1000 zł) oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (1000 zł).

Decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., nr BP.501.826.2019.0161.LB3.1455, Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ II instancji, organ odwoławczy, organ), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w dniu 12 stycznia 2019 r. kierowca wykonywał w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy przewóz drogowy, pomimo braku wymaganego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Organ II instancji podniósł, że bezsporne jest również, że zarządzającym transportem w ww. przedsiębiorstwie był skarżący. W konsekwencji, będąc osobą zarządzającą w przedsiębiorstwie skarżący był zobowiązany do przestrzegania przepisów i bieżącej kontroli posiadanych przez kierowcę uprawnień i wobec niedopełnienia tych obowiązków, zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że obowiązek kierowania na badania zdrowotne i psychologicznie jest adresowany wyłącznie do przedsiębiorców zatrudniających kierowców na podstawie umowy o pracę, wyjaśniając, że zatrudnienie jest pojęciem szerszym niż pojęcie umowy o pracę. Decydujące znaczenie ma sam fakt świadczenia usług lub pracy na rzecz podmiotu wykonującego przewozy drogowe, co wynika wprost z art. 39m u.t.d. Co więcej, z umowy zlecenia okazanej podczas kontroli wynika, że zleceniodawca zobowiązał kierowcę do złożenia oświadczenia, czy posiada wymagane kwalifikacje do wykonywania usługi kierowania pojazdami w sposób profesjonalny z uwzględnieniem przepisów prawa. Oznacza to, że umowa odnosiła się do obowiązków w zakresie badań lekarskich i psychologicznych, których skarżący powinien dopilnować. Organ odwoławczy stwierdził również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera również żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania przepisu art. 92c u.t.d.

Skargę na opisaną wyżej decyzję złożył skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie opisanym w pkt I wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, że dnia 12 stycznia 2019 r. kierowca przewoził pojazdem samochodowym trzech pasażerów. W toku kontroli stwierdzono, że kierowca nie posiada ważnych na dzień kontroli orzeczeń o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Z niekwestionowanych zeznań kierowcy wynikało, że wykonywał on przewóz w imieniu przedsiębiorcy . W toku postępowania administracyjnego ustalono, że osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie jest skarżący. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, że to na przedsiębiorcy, a w rozpoznawanej sprawie – na osobie zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie spoczywała odpowiedzialność za zabezpieczenie spełnienia wymogów w zakresie przewozu osób, w tym wymagań dotyczących kierowców, niezależnie od formy ich zatrudnienia. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób przyjąć, że obowiązki związane z kierowaniem kierowców na badania lekarskie i psychologiczne w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym spoczywają wyłącznie na przedsiębiorcach zatrudniających kierowców na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (k.p.) i tym samym nie ma podstaw prawnych do nałożenia na przewoźnika niezatrudniającego kierowcy na podstawie umowy o pracę obowiązku skierowania go na badania lekarskie i psychologiczne. Sąd I instancji podniósł, że odwołanie się w przepisie art. 39j ust. 2 u.t.d. do przepisów kodeksu pracy wskazuje jedynie na zakres i zasady wykonywania badań lekarskich kierowców, z zastrzeżeniem w ust. 3 art. 39j u.t.d. W rozpoznawanej sprawie jednoznacznie ustalono, że kierowca wykonywał przewóz pasażera w imieniu przedsiębiorcy i na jego rzecz. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności związanych z formą prawną zatrudnienia kierowcy. W aktach sprawy znajduje się umowa zlecenia z dnia 11 stycznia 2019 r., zawarta miedzy kierowcą a przedsiębiorcą, której przedmiotem jest "usługa kierowania pojazdem osobowym do przewozu osób w transporcie drogowym" (§ 1 pkt 1). W § 1 pkt 2 umowy postanowiono, że w celu wykonania usługi przedsiębiorca będzie przekazywać kierowcy pojazd, który jest własnością lub jest w posiadaniu przedsiębiorcy. Sąd I instancji podkreślił, że powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w niebudzących wątpliwości zeznaniach kierowcy. W oparciu o powyższe dane oraz informację uzyskaną z Urzędu Miasta Lublina organy ustaliły także, że w dniu kontroli skarżący był osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie, a zatem to do jego obowiązków należało wyposażenie kierowcy w wymagane orzeczenia. W świetle powyższego, za bezpodstawny Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 39a ust. 1 pkt 3 i pkt 4 w zw. z art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b u.t.d., poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie, podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo w ocenie Sądu I instancji za adresata zaskarżonej decyzji uznano skarżącego jako osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie. Sąd I instancji przypomniał, że na mocy art. 92a ust. 2 u.t.d. zarządzający transportem ponosi odpowiedzialność za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego i podlega karze pieniężnej w określonej w tym przepisie wysokości. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego w postaci:

"1) niewłaściwego zastosowania naruszenie art. 39 a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z 39 l ust. 1 pkt 1 b ustawy o transporcie drogowym poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie działającym pod firmą P., podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie, a więc brak jest podstaw do tego ,aby wymagać od Skarżącego by wyposażał takiego kierowcę w zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych;

"2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie na jakiej podstawie (stosunek pracy czy stosunek cywilnoprawny) kontrolowany kierowca współpracował z przedsiębiorstwem P. z siedzibą w L.;

b) poczynienie ustaleń niemających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas, gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy".

V.

Organ odwoławczy nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast na rozprawie podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie wniesionego przez skarżącego środka zaskarżenia.

VI.

Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne, w odniesieniu do tej części kwestionowanego orzeczenia, która została objęta zakresem zaskarżenia. Stosownie do treści z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu weryfikacji sformułowanych w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa, stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem wniesionego środka zaskarżenia.

3. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania administracyjnego w zakresie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a." w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – niezależnie od wadliwości formalnej ich sformułowania – są oczywiście bezzasadne.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej kontrolowane organy dokonały szczegółowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle okoliczności związanych z podstawą wykonywania czynności przewozowych przez poddanego kontroli kierowcę, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd Wojewódzki. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy, zatrzymany kierowca wykonywał czynności usługowe na rzecz przedsiębiorcy na podstawie umowy zlecenia z dnia 11 stycznia 2019 r., natomiast kontrolowany Sąd – oceniając legalność podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji – wyraźnie i jasno stwierdził, że powyższa umowa nie stanowiła podstawy do nawiązania stosunku pracy (nie była więc umową o pracę), trafnie przy tym konstatując, że zawarte w art. 39j ust. 2 u.t.d. odesłanie do przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy ma na celu wyznaczenie zakresu i zasad wykonywania badań lekarskich kierowców, o których mowa w art. 39j ust. 1 u.t.d., nie przesądzając o statusie rodzajowym stosunku prawnego, w ramach którego kierowca wykonuje przewóz drogowy. Jest bowiem oczywiste, że obowiązki przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w zakresie kierowania kierowców na szkolenia okresowe oraz badania lekarskie i psychologiczne oraz pokrywania kosztów badań lekarskich i psychologicznych są niezależne od podstawy prawnej zlecania czynności przewozowych.

Wniosek powyższy jednoznacznie potwierdzają m.in. przepisy art. 5c ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. oraz art. 8 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 5b ust. 1 i 2 u.t.d., które odnoszą określone warunki materialne i formalne udzielenia licencji na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zarówno do przedsiębiorcy osobiście wykonującego przewóz, jak i do zatrudnionych przez niego kierowców (bez określenia rodzaju podstawy prawnej zatrudnienia) oraz do osób niezatrudnionych, lecz wykonujących osobiście przewóz na jego rzecz. Dopełnieniem tej regulacji jest treść przepisów art. 39j ust. 1, art. 39k ust. 1 oraz art. 39m w zw. z art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 u.t.d., które ustanawiają generalny obowiązek poddania kierowców wykonujących przewóz drogowy odpowiednim badaniom lekarskim i psychologicznym, niezależnie od podstawy prawnej wykonywania tych czynności, w tym także kierowców, którzy wykonują je w warunkach tzw. samozatrudnienia lub faktycznego wykonywania określonych zadań przewozowych.

4. Pozbawiony w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z 39l ust. 1 pkt 1 b u.t.d. w zakresie uznania skarżącego jako adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, podczas gdy "kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie".

Kara pieniężna została nałożona na skarżącego jako osobę zarządzającą transportem w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 51, ze zm.), na podstawie art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. w zw. z poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. Fakt pełnienia ww. funkcji przez skarżącego w powyższym zakresie u przedsiębiorcy, z którego działalnością wiąże się sporny przewóz drogowy, nie budzi wątpliwości w świetle informacji wynikających z pisma Prezydenta Miasta Lublina z dnia 11 lutego 2019 r. Nie znajduje natomiast żadnego uzasadnienia poddane już negatywnej ocenie twierdzenie skargi kasacyjnej, że odpowiedzialność, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., w zakresie naruszeń opisanych pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., jest uzależniona od wykazania, że kierowca, co do którego nie dopełniono obowiązku, o którym mowa w art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d., jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę.

5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2