Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2019 r.,

nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) o powierzchni [...] ha w obrębie [...] położonej w Z., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1731/12 uchylił ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r.

Powodem uchylenia ww. decyzji był brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i udokumentowania wszystkich koniecznych przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) w zakresie stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. oraz władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Skarb Państwa.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1363/13, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że w obecnym stanie sprawy nie można w sposób pewny potwierdzić faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. i władania nią w tej dacie przez Powiat [...]. Ponadto wskazano, że zasadne są zalecenia Sądu I instancji dotyczące zebrania

i przeanalizowania całości dokumentów oraz przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez strony w postaci opinii biegłego geodety i oględzin, w których uczestniczyć powinny nie tylko strony postępowania, ale także D. W., na którego oświadczenie dotyczące odśnieżania działki nr [...] (za wyjątkiem dwóch fragmentów) powołuje się skarżący kasacyjnie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia

[...] listopada 2018 r., nr [...], stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własność nieruchomości, położonej w Z. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...], zajętej pod drogę powiatową - ulicę [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Od ww. decyzji odwołanie złożyła D. C. zarzucając niewykonanie przez organ wojewódzki zaleceń wskazanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2019 r.,

nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 73 ust. 1w/w ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu [...] grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień [...] grudnia 1998 r.

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...], odpowiadała parceli gruntowej I. kat. [...], uregulowanej w Lwh [...], c.d. KW nr [...]. Działka nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...].

Na dzień [...] grudnia 1998 r. współwłaścicielami parceli gruntowej I. kat. [...], z której w wyniku podziałów powstała działka nr [...] byli: S. S., H. G., J. M., Z. M., M. J., J. Z., D. C., K. P., K. P. (zd. W.), A. P. oraz A. W.

Obecnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są: K. S., P. Z., J. Z., K. Z., H. G., J. M., Z. M., M. J., D. C., A. P. i A. W.

Podkreślono zatem w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Drugą przesłanką wynikającą z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.

Stwierdzono, że Ulica [...] w Z. na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. (Dz. U. Nr 30 poz. 151 z późn. zm.) w sprawie zaliczenia dróg wojewódzkich w województwach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich.

Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ulica [...] stała się drogą powiatową.

Minister wskazał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu [...] grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć zdaniem organu, nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem

i zabezpieczeniem ruchu.

Podkreślono, że w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie nie został należycie udokumentowany stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien zebrać

i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i przeprowadzić dowody wnioskowane przez stronę, w postaci opinii biegłego geodety oraz dowodu z oględzin na okoliczność ustalenia, czy na dzień [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę. Oznacza to konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, która dokumentować będzie istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. stan faktyczny.

Mając powyższe na względzie Minister wskazał, że organ wojewódzki wykonując powyższe zalecenia, zlecił wykonanie dokumentacji geodezyjno-prawnej, która będzie przedstawiać stan istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r.

W dniu [...] grudnia 2017 r. został sporządzony przez geodetę uprawnionego A. G. operat techniczny, który zawiera m.in. mapę z projektem podziału działki [...], która podzieliła się m.in. na działkę nr [...], przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] marca 2018r. pod nr [...], na której geodeta przestawił granice nieruchomości według zajęcia pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.

Z ww. dokumentacji jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę.

Podkreślono ponadto, że mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do [...] Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę.

Jednocześnie stwierdzono, że z protokołu ustalenia przebiegu granic pasa drogowego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dnia [...] grudnia 2017 r. strony obecne, w tym m.in. pełnomocnik D. C., nie zgłaszały zastrzeżeń.

Ww. dokumenty świadczą o zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.

Ostatnią przesłanką do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 73 w/w ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Minister podkreślił, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres [...] grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem [...] grudnia 1998 r.; dokumentację powykonawcza; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym [...] grudnia 1998 r.; umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres [...] grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień [...] grudnia 1998r.; dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Mając powyższe na względzie wskazano, że w aktach sprawy znajdują się:

- porozumienie nr [...] z dnia [...] lipca 1995 r., według którego Wojewoda [...] przekazał na czas nieokreślony Zarządowi Miasta [...] (w formie zadania powierzonego) bieżące utrzymanie dróg wojewódzkich miejskich na obszarze miasta Z. w zakresie: utrzymania przejezdności dróg w sezonie zimowym, w tym odśnieżanie i usuwanie skutków gołoledzi, drobnych napraw i remontów nawierzchni

i chodników, gwarantujących właściwy stan techniczny oraz bezpieczeństwo ruchu kołowego i pieszego, właściwego stanu poboczy, zielem i urządzeń obcych w pasie drogowym, konserwacji i niezbędnych cięć pielęgnacyjnych drzewostanu w pasie drogowym, zagwarantowania drożności urządzeń odwadniających w pasie drogowym, a ponadto upoważnił Zarząd Miasta Z. do wykonywania na sieci dróg wojewódzkich miejskich w Z. zadań wynikających z: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności spraw dotyczących zajmowania pasa drogowego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych; - umowa Nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r. na zimowe oczyszczanie miasta Z. polegające na odśnieżaniu i posypywaniu ulic i dróg materiałami szorstkimi i środkami chemicznymi (w tym ulicy [...]) zawarta na okresy zimowe w latach 1995-2000.

Mając powyższe na uwadze oraz dokumenty geodezyjne, które jednoznacznie potwierdzają, że przedmiotowa działka była zajęta pod drogę publiczną, Minister uznał, że ul. [...], w tym działka [...] (powstała z podziału działki nr [...]), pozostawała w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu publicznym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej polegającego na braku wezwania do sprecyzowania żądania wniosków z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] grudnia 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r. organ wskazał, że w tym zakresie odniósł się do tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2013 r., stwierdzając, że jest on bezzasadny.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniosła D. C. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § li art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozważenie istoty sprawy, a w szczególności nie odniesienie się przez Ministra Inwestycji i Rozwoju do zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie niezbadania, czy w dniu [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] obr. [...] w Z. była zajęta pod drogę publiczną, tj. czy już w tej dacie na działce tej urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a także kto władał tą nieruchomością w tym okresie; oraz oparcie zaskarżonych decyzji na niepełnej opinii, tj. operacie technicznym z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym to biegły ustalił stan prawny działki na dzień [...] grudnia 1998r. w oparciu o niepełne informacje zgromadzone w księdze wieczystej, bez wykazania faktycznego stanu zajęcia nieruchomości [...] w 1998 r. przez Powiat [...], a także bez udokumentowania władania nią przez ww. Powiat w tej dacie, jak również bez niezbędnego uczestnictwa D. W. w oględzinach,

b) art. 153 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i zapoznaniu mocy wiążącej orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r.(sygn. akt I SA/Wa 1731/12) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1363/13), które zleciły organom administracyjnym zebranie i przeanalizowanie dokumentów oraz przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez strony w postaci opinii biegłego geodety i oględzin, w których uczestniczyć powinny nie tylko strony postępowania, ale (jak wskazał NSA) także D. W., na którego oświadczenie dotyczące odśnieżania działki [...] powoływał się organ administracyjny, czego nie uczynił.

c) art. 63 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nie wezwanie stron do sprecyzowania żądania wniosków z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] grudnia 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r., pomimo że treść żądania tych pism ze względu na swoją ogólnikowość mogła budzić wątpliwości; oraz nieprzekazanie ww. wniosków do organu właściwego w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: u.r.a.p.), tj. do właściwego Starosty, w sytuacji gdy organ administracyjny z jednej strony bezzasadnie uznał, że wnioski dotyczyły wszczęcia postępowania dot. wydania decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości przez Powiat [...] pomijając, że strony w swoim wniosku dążyły do zachowania własności przedmiotowej nieruchomości, natomiast gdyby okazało się to niemożliwe o uzyskanie odszkodowania po myśli art. 73 ust. 4 u.r.a.p.

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

d) art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. u.r.a.p. przez wadliwe stwierdzenie, że postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w toku sprawy nie pozwalał

i nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka [...] o pow.[...] ha obr. [...] w Z. w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną, ani że władał nią w tej dacie Powiat [...].

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] oraz przyznanie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Taka sytuacja zaistniała

w rozpoznawanej sprawie.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ustalił bowiem, że kwestionowana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju skierowana została do osoby nieżyjącej – K. S., która zmarła [...] maja 2019 r. Informacja powyższa wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zupełnego aktu zgonu nr [...] (k. [...] akt sądowych).

W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1

pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie

z art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji

w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności

i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).

Powyższe oznacza, że K. S. zmarła w dniu [...] maja 2019 r. w Z. nie mogła być stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa

i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie.

Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie oraz ich prawidłowe adresy.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku

z art. 120 p.p.s.a.