Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Inwestycja tworząca nowy fragment sieci dróg korzysta z przyspieszonego trybu określonego w ustawie specjalnej pod warunkiem, że inwestor (zarządca drogi) wykaże, że zamierza docelowo zrealizować drogę publiczną (gminną).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Jolanty Werle - Binas sprawy ze skarg 1) J. i M. S., 2) B. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej; oddala skargi /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ W. Batorowicz

Decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołań A.C., M.P., K. R., B.L., G. T., H. L. oraz J. i M. S. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb P. S., gm. P.

Dnia 21 maja 2008 r. (pismo z dnia 20 maja 2008 r., k. 10 akt administracyjnych) Burmistrz wystąpił do Starosty o ustalenie lokalizacji drogi gminnej stanowiącej powiązanie z istniejącymi drogami gminnymi: ulicą K. i ulicą J. Żądanie oparł o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, iż celem rozbudowy drogi gminnej jest zapewnienie ciągłości układu komunikacyjnego na terenie obrębu P. S. Układ ten został zaprojektowany według założeń planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego P. S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Puszczykowa Nr 42/94/II z dnia 12 grudnia 1994 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2000 r. dla działki nr 751. Zdaniem Burmistrza rozbudowa ma służyć zamknięciu układu komunikacyjnego na obszarze P. S. i zapewnieniu ciągłości dróg publicznych, w tym zapewnieniu dojazdu do wszystkich działek przeznaczonych w dotychczasowych planach pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721 ze zm.), Starosta ustalił lokalizację drogi publicznej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie P. S. oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości obejmującej działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb P. S. ark. [...] zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2, stanowiącym integralną część decyzji. Zastrzegł, że powstałe po podziale działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczone są do zajęcia pod realizację inwestycji.

Od decyzji odwołania złożyli A.C., M.P., K. R., B.L., G. T., H. L. oraz J. i M. S.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Wojewoda wyjaśnił, iż ponownie rozpatrzył wniosek Burmistrza, przeanalizował dokumenty zgromadzone przez organ pierwszej instancji oraz zbadał wydaną przez Starostę decyzję z dnia [...]. Analizując wniosek inwestora stwierdził, że zawiera on wszystkie elementy wskazane w art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do wniosku załączono mapę w skali 1:500 (pomniejszenie do skali 1:1000), na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor dołączył również wymagane ww. przepisami opinie. Starosta zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. W terminie określonym w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania strony nie zgłosiły żadnych wniosków, uwag i zastrzeżeń.

Wojewoda wskazał też, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej powinna zawierać w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzać projekty podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości (art. 7 ust. 1 ustawy). Zdaniem Wojewody decyzja Starosty spełnia te wymagania. Ponadto organ pierwszej instancji, zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 2 ustawy, określił termin wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi.

Przechodząc do oceny meritum sprawy Wojewody uznał, że lokalizacja inwestycji została ustalona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów odwołań dotyczących braku zgody na przejęcie gruntu na potrzeby realizacji inwestycji wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji rolą organu jest sprawdzenie czy wniosek inwestora spełnia wymagania określone w ustawie. W tym celu przeprowadza stosowne postępowanie administracyjne, kończące się wydaniem decyzji ustalającej lokalizację drogi. Ani Starosta ani Wojewoda nie posiadają uprawnień do oceny zasadności i zakresu wnioskowanych inwestycji. Organy nie mogą też wyznaczać i korygować trasy inwestycji, jak też zmieniać proponowanych we wniosku rozwiązań. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez J. i M. S. Wojewoda wyjaśnił, iż wspomniane przez odwołujących wnioski z dnia 2 czerwca 2005 r. i zażalenie na postanowienie Burmistrz Miasta z dnia [...] 2005 r. (sygn. akt [...]) zostały złożone do Burmistrza w ramach prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego, tak więc dotyczyły odrębnego postępowania administracyjnego, przez co nie mogły być rozpatrzone przez Starostę.

Wojewoda zaznaczył także, że zgodnie z art. 10 ustawy w sprawach dotyczących lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem kwestionować decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z powołaniem na ustalenia i zasady dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Bezprzedmiotowa - zdaniem organu odwoławczego - jest również argumentacja odwołań odnosząca się do przepisów dotyczących drogi wewnętrznej. Inwestycja polega bowiem na rozbudowie drogi gminnej.

Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące procedury sporządzenia i zatwierdzenia podziału nieruchomości wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji i zasad postępowania administracyjnego (art. 2, art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 Konstytucji, oraz art. 7 i 8 K.p.a.) Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m. in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest zatem inwestycją celu publicznego.

Skargi od decyzji złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.S., M. S. oraz B.L.

J.S. i M.S. - współwłaściciele działki oznaczonej numerem [...] wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili, że dopiero po złożonych przez nich pismach z dnia 17 września 2008 r. Burmistrz przesłał zażalenie na postanowienie opiniujące możliwość lokalizacji inwestycji i podziału nieruchomości. Jednocześnie organ pierwszej instancji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zawieszenie postępowania. Skarżący podnieśli, że organy przy podejmowaniu decyzji pominęły ww. wniosek o zawieszenie toczącego się przed nim postępowania, jak i fakt, że w sprawie złożono zażalenie. J.S. i M.S. podnieśli nadto, iż nie byli należycie zawiadamiani o postępowaniu zakończonym zaskarżaną decyzją. W szczególności nie informowano ich o kolejnych etapach postępowania. Odnosząc się do kwestii istnienia planu zagospodarowania przestrzennego podkreślili, że na podstawie posiadanej przez nich wiedzy został on zmieniony, lecz jedynie co do działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...],[...] i [...] (w zakresie 6 metrowej osi drogi), a w pozostałym zakresie przestał on obowiązywać. Zdaniem J.S. i M.S. tryb szczególny wynikający ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przyjęto w celu obejścia normalnego trybu postępowania. Doprowadzono w ten sposób do powiększenia atrakcyjności jednych działek kosztem pozostałych. Zdaniem skarżących drogi dojazdowe do poszczególnych działek można utworzyć przez nieruchomości samych zainteresowanych właścicieli. Ponadto, z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Za osoby takie uważa się właściciela nieruchomości bądź jej użytkownika wieczystego. Podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych, a także gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Skarżący podkreślili, że w tej sprawie postępowanie w sprawie podziału nieruchomości wszczęte zostało z urzędu. Tymczasem droga osiedlowa - wewnętrzna nie mieści się w pojęciu drogi publicznej, o jakiej mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie należy do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). W świetle art. 8 tej ustawy drogi w osiedlach mieszkaniowych są drogami wewnętrznymi, a zatem przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć do nich zastosowania. Nie mogło zatem dojść do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości.

B. L. - właścicielka działki o numerze [...] - zarzuciła natomiast naruszenie przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 2 Konstytucji, polegające na zaprojektowaniu drogi w sposób nieuwzględniający interesów skarżącej oraz pomijający możliwość jej udziału w postępowaniu ustalającym przebieg projektowanej drogi publicznej, co miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji polegające na wydaniu decyzji zatwierdzającej inwestycję zaprojektowaną w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalnie do zamierzonych celów naruszający konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości skarżącej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a.. polegające na nieuwzględnieniu w sprawie słusznego interesu obywatela i ustalenie lokalizacji drogi gminnej w sposób nieuzasadniony i nadmiernie uciążliwy dla skarżącej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a.. polegające na naruszeniu zaufania skarżącej do organów Państwa poprzez niewskazanie celu usprawiedliwiającego przeprowadzenie projektowanej drogi przez działkę skarżącej w sposób ograniczający jej prawa, ewidentnie uciążliwy i zdecydowanie utrudniający prawidłowe korzystanie z nieruchomości;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania). polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek rozstrzygnięcia;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 K.p.a. (zasada legalizmu), polegające na wydaniu decyzji lokalizacyjnej po upływie ustawowego terminu do dokonania tej czynności, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty B.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], bądź ewentualnie w całości, jeżeli będzie to uzasadnione ze względu na konieczność prawidłowego rozważenia zebranego materiału dowodowego i interesów stron postępowania.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie i w obu przypadkach podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia meritum sprawy Sąd wskazuje, iż postanowieniem z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), połączono sprawy ze skarg J. i M. S. oraz B. L. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wniosek o sporządzenie uzasadnienia złożyli tylko J. i M. S. Pomimo to, Sąd nie ograniczył rozważań do zarzutów ich skargi. Uwzględniając uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I FPS 3/06 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 1) Sąd doszedł do przekonania, że wniosek określony w art. 141 § 2 P.p.s.a. inicjuje obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku jako całości, to jest z uwzględnieniem zarzutów również tych skarżących, którzy nie złożyli wniosku o sporządzenie uzasadnienia.

Zaskarżona decyzja oparta została na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 - dalej: ustawa specjalna), w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Co prawda, znowelizowane przepisy weszły w życie przed wydaniem decyzji (dnia 10 września 2008 r.), to jednak do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną należało stosować przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej). Stąd, ilekroć w niniejszym uzasadnieniu mowa o ustawie specjalnej, Sąd rozumie przez to przepisy w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozważenia zarzutów skarg Sąd uznał za konieczne wskazanie roli i celów ww. ustawy specjalnej, z uwzględnieniem jej umiejscowienia w polskim systemie prawnym w relacji do przepisów o gospodarce nieruchomościami, zagospodarowaniu przestrzennym i drogach publicznych.

Co do zasady, realizacja procesów inwestycyjnych następuje w dwóch etapach: lokalizacji i ustalenia warunków inwestycji, a następnie pozwolenia na budowę. Lokalizacja i ustalenie warunków inwestycji następuje w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - na podstawie decyzji o warunkach zabudowy albo lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Następnie inwestor występuje o pozwolenie na budowę obiektu na tak ustalonych warunkach i w określonej lokalizacji (art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Lokalizacja inwestycji realizujących cele publiczne dokonywana jest w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Decyzja ta jest wyjątkiem od reguły, jaką jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok z dnia 4 października 2008 r. sygn. akt II OSK 495/05, niepubl.). Objęcie inwestycji zakresem obowiązywania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wykazania, że konkretna inwestycja spełnia, związane z takim charakterem, ustawowe przesłanki. W art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowano "inwestycje celu publicznego" jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Decyzja o lokalizacji celu publicznego wywoła zatem skutki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz - na dalszym etapie - prawie budowlanym, a także skutki prawne, jakie wiąże z realizacją celu publicznego ustawa o gospodarce nieruchomościami (m.in. możliwość wywłaszczenia - art. 112 ustawy).

Wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i ich budowa stanowi cel publiczny (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Inwestycja drogowa spełnia zatem warunki do wystąpienia o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego.

W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji, tryb lokalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej, w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, został jednak wyłączony wyżej opisaną ustawą specjalną z dnia 10 kwietnia 2003 r. (art. 10 ustawy).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 25 lipca 2008 r.; zob. wyżej) akt ten określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Innymi słowy, ustawa odmiennie reguluje cały proces inwestycyjny związany z lokalizacją i budową obiektów spełniających wymagania i mających pełnić funkcję dróg publicznych. Do takich inwestycji nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 ustawy specjalnej), natomiast decyzja o lokalizacji drogi, o jakiej mowa w ustawie specjalnej, zastępuje decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obejmujące przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzję o warunkach zabudowy) na potrzeby pozwolenia na budowę (art. 24 ust. 2 ustawy specjalnej). Co więcej, przepisy ustawy specjalnej modyfikują również warunki uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji drogowych (art. 24 ust. 1 ustawy specjalnej).

Wyłączenie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do inwestycji drogowych powoduje, że wszelkie zasady z niej wynikające nie mają zastosowania do lokalizacji dróg (zob. wyrok z dnia 20 listopada 2008 r. II OSK 1417/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Proces lokalizacji dróg został w pełni autonomicznie uregulowany w ustawie specjalnej.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa zasady i warunki "przygotowania inwestycji" w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Sposób określania zakresu przedmiotowego ustawy, z uwagi na zawarte w nim odwołanie ustawowe, stał się przedmiotem kontrowersji, także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08; wyrok z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 593/08 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Literalna wykładania art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych może prowadzić do wniosku, że tryb określony w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. ma zastosowanie tylko do inwestycji dotyczącej drogi już zaliczonej do kategorii drogi krajowej, wojewódzkiej albo gminnej. W ocenie Sądu wykładni takiej nie można przyjąć. Ograniczenie zakresu przedmiotowego zastosowania ustawy specjalnej tylko do inwestycji na już istniejących drogach zaliczonych do określonej kategorii przeczyłoby celom i konstrukcji tej ustawy, a także - z przyczyn opisanych poniżej - czyniło znaczną część jej przepisów zbędnymi.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że ustawa o drogach publicznych jest aktem regulującym kwestię kwalifikacji dróg i porządkującym status ich poszczególnych elementów składowych. Określa także zasady korzystania z dróg oraz wskazuje podmioty odpowiedzialne za ich utrzymanie w należytym stanie. "Drogą" w rozumieniu ustawy jest "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ustawy). Droga staje się "drogą publiczną" poprzez zaliczenie do określonej kategorii przez właściwy organ - co powoduje objęcie jej regulacją ustawy o drogach publicznych ze wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Nadanie drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (zob. art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 ustawy), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Zarządca drogi (działający w imieniu jej dysponenta) przyjmuje też na siebie obowiązek utrzymania drogi, chodników drogowych, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 ust. 4 oraz art. 4 pkt 20 ustawy). Droga podlegająca zaliczeniu do określonej kategorii musi stanowić własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) - stąd już w toku przygotowywania i lokalizacji inwestycji drogowej przewiduje się nabycie bądź wywłaszczenie działek wydzielonych pod drogi publiczne.

Zaliczenie drogi do określonej kategorii stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej już (faktycznie) inwestycji drogowej. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych ("ustawa określa <...> warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości <...> oraz budowy dróg").

Art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej ("ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych...") należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy).

Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w najnowszej doktrynie. Marian Wolanin stwierdza, iż "za oczywiste należy przyjąć, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zainwestowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione ani planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych". Zdaniem tego autora "istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej, dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy" (M.Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast kwestia nadużycia trybu wynikającego z ustawy specjalnej w celu realizacji budowli i obiektów nie mających docelowo stanowić dróg publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozważano w szczególności sprawy, w których zarządcy dróg składali wnioski o lokalizację drogi, będącej w istocie pieszo-jezdnią bądź drogą osiedlową. Tego rodzaju inwestycje, ze swej istoty (a nie z faktu, że nie zostały zaliczone do określonej kategorii drogi), stanowią budowę dróg wewnętrznych (por. art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) i nie korzystają z przyspieszonego trybu przewidzianego w ustawie specjalnej. Rozróżnienia inwestycji drogowych na inwestycje o charakterze dróg wewnętrznych i dróg gminnych dokonał Sąd w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 354/08. Uchylając decyzję o lokalizacji pieszo-jezdni wskazał na konieczność wykazania przez inwestora, chcącego skorzystać z trybu ustawy specjalnej, zamiaru realizacji inwestycji jako rodzaj drogi publicznej (gminnej).

W wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie o szczególnych zasadach (-), mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg, innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych". Teza tego wyroku, z pozoru tylko przeciwna stanowisku Sądu wyrażonemu w niniejszej sprawie, również w istocie dotyczyła zagadnienia nadużycia przez inwestora trybu z ustawy specjalnej. W sprawie rozważanej przez Naczelny Sąd Administracyjny zarządca drogi wystąpił bowiem o lokalizację inwestycji drogowej w osiedlu mieszkaniowym, która stanowiła istniejącą, częściowo prywatną, drogę wewnętrzną.

W tej sprawie decyzja dotyczy lokalizacji nowej części infrastruktury drogowej S. P. Ma na celu zapewnienie ciągłości układu komunikacyjnego nowoprojektowanych odcinków dróg gminnych położonych pomiędzy istniejąca ulicą J. a terenem Wielkopolskiego Parku Narodowego od strony południowej. Rozbudowa drogi stanowić będzie powiązanie z istniejącymi drogami gminnymi, ulicą K. i ulicą J.

Inwestycja tworząca nowy fragment sieci dróg korzysta z przyspieszonego trybu określonego w ustawie specjalnej pod warunkiem, że inwestor (zarządca drogi) wykaże, że zamierza docelowo zrealizować drogę publiczną (gminną). Inwestor ma ułatwione zadanie, jeżeli wnioskuje o lokalizację drogi zastępującej bądź budowanej w ciągu dróg dotychczasowych. W takim przypadku niejako domniemuje się, że inwestycja dotyczyć będzie drogi publicznej (automatycznie uzyska określoną kategorię drogi - art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych). W innych przypadkach inwestor musi wykazać, że inwestycja mieści się w "w zakresie dróg publicznych", a więc będzie drogą służącą m.in. połączeniom między krajami lub miastami (art. 5-6a ustawy o drogach publicznych), bądź też stanowić będzie "uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom" (art. 7 ustawy o drogach publicznych).

Mając na względzie powyższe, zasadniczą kwestią jaką należało rozważyć w tej sprawie, jest charakter inwestycji drogowej, o lokalizację której wystąpił Burmistrz. W szczególności konieczne było dokonanie oceny czy dotyczy ona lokalizacji i budowy drogi o statusie publicznym, czy jest to - de facto - inwestycja innego rodzaju (np. drogi wewnętrznej).

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał daje podstawę do uznania, że projektowany układ komunikacyjny pomiędzy ulicą K. i ulicą J. ma charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stanowi on bowiem niewątpliwie uzupełniającą sieć dróg "służących miejscowym potrzebom", a w szczególności niezbędnej obsłudze komunikacyjnej przyległych do niej działek (która przebiega przez dotychczas nie urządzone ciągi komunikacyjne - zob. protokół rozprawy).

Za uznaniem inwestycji, jako inwestycji w zakresie dróg gminnych, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dodatkowo przemawia fakt uznania ich za takie w obowiązujących w przeszłości planach zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek, plany te nie obowiązują, a ich postanowienia nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnych; nie stoi to jednak na przeszkodzie, by posiłkować się postanowieniami takich planów, jako wskazań co do kierunków i założeń rozwoju przestrzennego gminnej infrastruktury drogowej (tym bardziej, że dotychczasową część sieci drogowej zaprojektowano i zrealizowano właśnie w oparciu o te plany - por. k. 59 - 71 akt sądowych).

W ocenie Sądu nie ma podstaw by twierdzić, iżby projektowane drogi miały być docelowo - w swej istocie - drogami wewnętrznym. Ustawodawca w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, że drogami wewnętrznymi są odcinki dróg połączone z siecią dróg publicznych, które służą m.in. wewnętrznej obsłudze komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego, do dojazdu do gruntów rolnych i leśnych, obiektów użytkowanych przedsiębiorców, a także place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Drogi jakich dotyczy zaskarżona decyzja służą tymczasem obsłudze komunikacyjnej wielu odrębnych nieruchomości. Co więcej, nie różnią się one infrastrukturalnie, jak też pod względem wielkości, od wielu podobnego rodzaju dróg gminnych znajdujących się obszarze P. Charakter projektowanych dróg, jako elementu "uzupełniającej sieci dróg służących miejscowym potrzebom" (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) nie budzi wątpliwości także w świetle wyjaśnień i dokumentacji złożonych przez Burmistrza na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie z dnia 2 marca 2009 r. (k. 85 akt sądowych) wskazał on, że działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone są w ciągu układu komunikacyjnego ulic J. i K., jako rozwinięcie układu komunikacyjnego zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego P. S. Obie ulice otaczające obszar planowanej inwestycji (J. i K.) zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych uchwałą Wojewódzkiej Radny Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. nr XV/116/86 w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz.Woj. poznańskiego nr 13, poz. 178) oraz uchwałą Rady Miasta Puszczykowa nr 72/03/IV z dnia 28 października 2003 r. Warto zwrócić uwagę, że uchwałami tymi do takiej kategorii zostały zaliczone również okoliczne ulice o analogicznym położeniu i charakterze, jak drogi projektowane, np. ulice M., Ż., Z. (zob. k. 91 akt sądowych). W toku rozprawy skarżący M. S. wskazał, że również ul. C. jest ulicą gminną (droga równoległa do projektowanej). W tym stanie rzeczy należy uznać, że nowoprojektowane drogi stanowią niewątpliwie fragment i uzupełnienie istniejącej, uporządkowanej sieci dróg publicznych na obszarze P. S. Ich celem jest zapewnienie publicznej obsługi komunikacyjnej prywatnych działek w obrębie ul. K., J. i C. Dróg tych nie sposób zaliczyć też do "dróg osiedlowych". Nie stanowią one bowiem wydzielonych odcinków dróg należących do wspólnot mieszkaniowych czy grupy właścicieli nieruchomości je otaczających.

Mając na względzie powyższe, w świetle materiału sprawy administracyjnej, jak i uzupełniających dowodów zebranych w toku postępowania sądowoadministracyjnego (art. 106 § 3 P.p.s.a.) należy uznać, że inwestycja drogowa określona we wniosku Burmistrza z dnia [...] 2008 r. stanowi niewątpliwie inwestycję "w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.)" - to jest "uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom" (art. 7 ust. 1 ustawy). Zachodziły zatem przesłanki do stosowania wobec niej ustawy specjalnej. Po nadesłaniu przez Starostę brakującej dokumentacji sprawy (k. 59 akt sądowych), nie budziło też wątpliwości Sadu, że wniosek Burmistrza spełniał wymagane prawem warunki do prowadzenia postępowania i wydania decyzji.

J.S. i M.S. podnieśli w skardze, że rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji drogi zostało wydane przedwcześnie, albowiem organy nie wzięły pod uwagę złożonego w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania jak też toczącego się postępowania z zażalenia na postanowienie opiniujące możliwość lokalizacji inwestycji i podziału nieruchomości. Zarzutu ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący nie dostrzegają bowiem, że zarówno zażalenie jak i związany z nim wniosek o zawieszenie postępowania (z tego zażalenia) zostały złożone w odrębnym postępowaniu, jakie toczyło się przed Burmistrzem i dotyczyło wydzielenia działki gruntu pod budowę drogi publicznej. Nie miały zatem wpływu na postępowanie prowadzone przez Starostę na podstawie ustawy specjalnej.

Nie jest również trafna argumentacja skarżących odnosząca się do art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie znajduje bowiem w tej sprawie zastosowania. Jak wskazano wyżej, inwestycję prowadzone w oparciu o ustawę specjalną zostały w niej autonomicznie uregulowane. Co więcej, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Sąd nie uznał również zarzutów zawartych w skardze B.L. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi publicznej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku zarządcy drogi. Do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje sprawdzenia czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą specjalną obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Organ nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Nie może również uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków nie przewidzianych przepisami (art. 6 ustawy specjalnej). W ocenie B. L. powołane regulacje ustawy o szczególnych warunkach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stoją w sprzeczności z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim nie pozwalają organowi i stronom na kontrolę przebiegu projektowanej drogi. Jej zdaniem w tej sprawie Sąd powinien oprzeć orzeczenie bezpośrednio na przepisach Konstytucji zważając na konieczność ochrony osób, na których prawa i interesy decyzja lokalizacyjna będzie oddziaływać. Zdaniem Sądu stanowisko B. L., a także żądania rozpoznania sprawy bezpośrednio na podstawie przepisów ustawy zasadniczej, są zbyt daleko idące. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne (jedynie) wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest niewątpliwie budowa dróg publicznych (zob. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). O przebiegu planowanej drogi decyduje zarządca wnioskujący o jej lokalizację. Nie oznacza to jednak, że podejmowanie i realizacja inwestycji drogowych wymyka się jakiejkolwiek kontroli. Inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w przyspieszonym trybie tylko wtedy, gdy służą one celom, o jakich mowa w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i są w stosunku do tych celów proporcjonalne oraz, z uwagi na te cele, konieczne. W tej sprawie projektowane drogi mają służyć realizacji uzupełniającej sieci dróg służących miejscowym potrzebom (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). We wniosku Burmistrz wykazał, iż proponowany przebieg granic inwestycji jest optymalny (wykorzystuje w znacznej mierze przeznaczone pod ten cel działki będące własnością gminy), jak i konieczny, z uwagi na dążenie do zapewnienia dostępu do drogi publicznej wszystkich działek znajdujących się na obszarze otaczającym inwestycję. Z tych powodów - zdaniem Sądu - zaskarżona decyzja nie narusza zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji, jak też nie narusza art. 7 K.p.a. (zasady praworządności), art. 8 K.p.a. (zasady uwzględnienia w decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz art. 11 K.p.a. (zasady przekonywania). Z przyczyn opisanych powyżej nie można również mówić o naruszeniu art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Budowa drogi gminnej w zakresie koniecznym do obsługi działek o funkcji mieszkalnej nie niweczy bowiem istoty prawa własności nieruchomości.

B. L. zarzuciła również naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji lokalizacyjnej po upływie ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Zarzut ten był chybiony. Terminy załatwiania spraw określone w przepisach ustawy służą dyscyplinowaniu organów administracji, a ich przekroczenie powoduje powstanie uprawnienia do złożenia przez stronę środków zaskarżenia (zażalenia) oraz skargi na bezczynność. Uchybienie terminowi do załatwienia sprawy nie prowadzi natomiast do wygaśnięcia kompetencji do wydania decyzji.

Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka W.Batorowicz

za nieobecnego sędziego korzystającego

z urlopu uzasadnienie wyroku podpisała

sędzia J.Szaniecka

MK