Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Powiatu Otwockiego z dnia [...] lipca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Otwockiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi postanawia: wskazać Zarząd Powiatu Otwockiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 7 lipca 2025r., Zarząd Powiatu Otwockiego - reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku, dalej też: "Zarząd Powiatu") na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a." oraz art.22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r.-Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy nim, a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA") w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. J. i J. N., reprezentowanych przez H. W. z 27 listopada 2024r. o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi dojazdowej/serwisowej drogi ekspresowej S17 (dz. nr ew. [...] obr. [...] - Wola Ducka gm. Wiązowna) na działkę nr ew. [...] obr. [...] - Wola Ducka gm. Wiązowna.

Przedstawiając stan sprawy Zarząd Powiatu Otwockiego wskazał, że powyższy wniosek został skierowany do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie uznając wyżej opisaną drogę za drogę lokalną na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775, z późn. zm.) w dniu 6 grudnia 2024r. przekazała sprawę do rozpatrzenia Wójtowi Gminy Wiązowna. Urząd Gminy w Wiązownej powołując się na Uchwałę Nr 130/21 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 12 października 2021r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej na odcinku dawnej drogi krajowej nr 17 położonej na terenie województwa mazowieckiego i zaliczeniu do kategorii dróg powiatowych w dniu 2 stycznia 2025r. przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Powiatu Otwockiego (Zarządowi Dróg Powiatowych w Otwocku). Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku biorąc pod uwagę fakt, iż przedmiotowa działka znajduje się przy nowo wybudowanym odcinku drogi dojazdowej/serwisowej powstałej przy budowie drogi ekspresowej S17, uznał, że odcinek ten nie podlega jego właściwości, nie został przekazany w zarząd jednostce oraz nie został ujęty w projekcie podziału kompetencji do przekazania zarządcy dróg powiatowych. W opinii Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w związku z tym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek R. J. i J. N., reprezentowanych przez H. W. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Następnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z 14 lutego 2025r. poinformowała Wójta Gminy Wiązowna oraz Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku, iż nie czuje się organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, sugerując jednocześnie, że Wójt Gminy Wiązowna lub Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu 27 marca 2025r. i 16 maja 2025r. Zarząd Dróg Powiatowych w Otwocku wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o zwrot akt sprawy, które w komplecie dotarły w dniu 27 maja 2025r. Wskazał, że zgodnie z uchwałą nr 130/21 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 12 października 2021r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej na odcinku dawnej drogi krajowej nr 17 położonej na terenie województwa mazowieckiego do kategorii dróg powiatowych została zaliczona droga wojewódzka na odcinkach dawnej drogi krajowej nr 17 tj. od km 6+292 do km 6+774, od km 9+084 do km 9+292, od km 9+695 do km 10+156, od km 10+825 do km 11 + 162, od km 15+525 do km 17+975, od km 18+187 do km 18+597, od km 21+200 do km 23+516, od km 23+910 do km 24+090 oraz od km 24+160 do km 26+719. Podniósł, że odcinki dawnej drogi krajowej przekazano zarządcy dróg powiatowych w trybie "kaskadowym". Jednakże projekt podziału kompetencji nie został uzgodniony przez wszytkach zarządców dróg, którym nowo wybudowane odcinki dróg obsługujących trasę S17 miały zostać przekazane, w związku z powyższym ich właścicielem do czasu zakończenia tego procesu powinna pozostać GDDKiA. W ocenie Zarządu Powiatu Otwockiego wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi dojazdowej/ serwisowej drogi ekspresowej SI7 nie należy do kompetencji Zarządu Powiatu Otwockiego (Zarządu Dróg Powiatowych w Otwocku) tylko do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z powyższym wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Zarządu Powiatu Otwockiego jako właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wskazał, że zarządcą drogi oznaczonej symbolem DDG-17, która z mocy prawa uzyskała status drogi gminnej, jest właściwy zarządca dróg gminnych, tj. Wójt Gminy Wiązowna. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem właściwym do orzekania w sprawach dotyczących dróg niższej kategorii niż drogi krajowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono negatywny spór kompetencyjny pomiędzy GDDKiA i Zarządem Powiatu Otwockiego, które uznają się niewłaściwymi do załatwienia sprawy z wniosku R. J. i J. N., reprezentowanych przez H. W. z 27 listopada 2024r. o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi dojazdowej/ serwisowej drogi ekspresowej S17 (dz. nr ew. [...] obr. [...] - Wola Ducka gm. Wiązowna) na działkę nr ew. [...] obr. [...] - Wola Ducka gm. Wiązowna.

Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, (Dz.U. z 2024r. poz. 320, z późn. zm., dalej: "u.d.p.") do zarządcy drogi należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg. Stosownie do treści art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa (pkt 2), odpowiednio dla dróg powiatowych i gminnych są: zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4).

Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, który organ jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1) konkretna droga została zaliczona.

Przedmiotowy odcinek drogi stanowi fragment ciągu drogowego wybudowanego w ramach inwestycji GDDKiA "Budowa drogi S17 na odcinku węzeł Lubelska (bez węzła) - Kołbiel (początek obwodnicy), część II". Bezspornym jest, że w warunkach ww. inwestycji została wykonana droga lokalna równoległa do drogi krajowej, która umożliwia mieszkańcom Gminy Wiązowna komunikację z drogą krajową. Droga DDG-17 (oznaczona w dokumentacji projektowej, w klasie drogi lokalnej) spełnia wymagania jakie są niezbędne do zaliczenia jej do drogi gminnej (§ 12 ust. 3 pkt 4), które zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów technicznobudowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. poz. 1518). Taka kwalifikacja koresponduje również z jej charakterem, przeznaczeniem i właściwościami technicznymi. Do dróg gminnych, zaliczyć należy bowiem drogi o typowo lokalnym znaczeniu i tym samym o mniejszych wymogach technicznych niż drogi krajowe, wojewódzkie i powiatowe.

Zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p. nowo wybudowany odcinek należy do kategorii drogi w ciągu której leży. Jak wskazuje się w orzecznictwie powoływany przepis ma charakter lex specialis (w stosunku do pozostałych przepisów określających sposób zaliczenia drogi do określonej kategorii) bowiem rozstrzyga o nadaniu kategorii drogi publicznej z mocy prawa w sposób niezależny od woli pomiotów zainteresowanych (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2016r., sygn. akt II OW 75/16). Innymi słowy, o kategorii nowo wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej. Dzięki temu rozwiązaniu następuje kontynuacja drogi publicznej (tak też postanowienie NSA z 26 maja 2016r., sygn. akt I OW 18/16).

Z art.19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. wynika, że zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA, natomiast z ust. 2 pkt 4 tego przepisu wynika, że zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei z § 4 ust. 2 rozporządzenia wynika, że droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla określonych klas: (pkt 1) krajowa - klasy A, S lub GP i wyjątkowo klasy G; (pkt 4) gminna - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Przy czym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, symbolem D oznacza się drogi dojazdowe. Zatem już w projekcie budowy drogi drogę tę oznaczono jako DDG-17, czyli drogę dojazdową, która parametrami odpowiadała drodze gminnej.

Ma przy tym rację GDDKiA, że bez znaczenia jest status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022r., sygn. akt II GW 109/21; 24 listopada 2020r., sygn. akt II GW 57/20; 30 maja 2018r., sygn. akt II GW 12/18; 24 maja 2013r., sygn. akt I OW 2/13; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto zauważenia wymaga, że wbrew stanowisku Wójta, z projektu Porozumienia (bez daty), które miało być zawarte na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.d.p. (współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej) a nie na mocy art. 19 ust. 4 u.d.p. (zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe) wynika, że wskazano tam przepisy art. 10 ust. 4 u.d.p. w brzmieniu - t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 470 ze zm. oraz art. 7 ust.1 u.d.p. w brzmieniu - t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1376. W § 1 pkt 2 Porozumienia wskazano, że "Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi w której ciągu leży" Jak zatem z powyższego widać, nie może być wątpliwości, w jakim zakresie strony prowadziły negocjacje, które ostatecznie nie zakończyły się podpisaniem Porozumienia.

Na podstawie art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych, którymi zarządzają Wójtowie lub Burmistrzowie zaliczyć należy drogi o typowo lokalnym znaczeniu i tym samym o mniejszych wymogach technicznych, charakteryzujących się:1) lokalnym znaczeniem; 2) brakiem zaliczenia do innej kategorii dróg publicznych; 3) uzupełnieniem sieci dróg służących miejscowym potrzebom; 4) brakiem statusu drogi wewnętrznej.

Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest i nie może być zarządcą dróg gminnych, w tym również tych nowo wybudowanych dróg w klasie technicznej (Z, L i D), gdyż zgodnie z ustawą o drogach publicznych jest on zarządcą wyłącznie dróg krajowych wykonanych na parametrach przewidzianych dla dróg klasy: 1) Autostrady - A; 2) Drogi ekspresowej - S; 3) Drogi głównej ruchu przyśpieszonego - GP; 4) Drogi główne – G, co wynika z art. 19. ust. 2 pkt 1 u.p.d. oraz § 11 ww. rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Wobec powyższego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może być zarządcą drogi niższej kategorii niż droga krajowa oraz innej klasy niż ww. drogi.

Uwzględniając zatem, że przedmiotowy odcinek drogi realizuje wszystkie przedstawione powyżej cechy, w tym zapewnia obsługę komunikacyjną lokalnej społeczności, nie sposób wywodzić, aby wobec charakteru tej drogi, jej zarządcą był inny organ niż Zarząd Powiatu Otwockiego.

Uwzględniając, iż czynnikiem determinującym ustalenie podmiotu będącego zarządcą drogi, a tym samym organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest kategoria, do której dana droga została zaliczona, należy stwierdzić, że zarządcą drogi oznaczonej symbolem DDG-17, która z mocy prawa uzyskała status drogi gminnej, jest właściwy zarządca dróg gminnych. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem właściwym do orzekania w sprawach dotyczących dróg niższej kategorii niż drogi krajowe. Mając na uwadze powyższe argumenty, w konsekwencji należało wskazać Zarząd Powiatu Otwockiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi dojazdowej/ serwisowej drogi ekspresowej S17 (dz. nr ew. [...] obr. [...] - Wola Ducka gm. Wiązowna) na działkę nr ew. [...] obr. [...]- Wola Ducka gm. Wiązowna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.