Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1008/16 w sprawie ze skargi C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz C. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1008/16), oddalił C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], stanowiąca własność J.G. i jej syna – M.G., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej: "dekret warszawski".

Orzeczeniem administracyjnym z dnia 24 września 1951 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do opisanej na wstępie nieruchomości - w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...], będącą własnością Skarbu Państwa, powołując się na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod użyteczność publiczną w opracowywanym planie zagospodarowania.

Wnioskiem z dnia 12 września 2008 r., spadkobiercy byłych właścicieli ([...]) wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z dnia 24 września 1951 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Rozpoznając powyższy wniosek i działając w ramach związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt. I OSK 2976/12) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 930/12), Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr [...], stwierdził nieważność kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z dnia 24 września 1951 r., a - rozpoznając sprawę na skutek wniosku o jej ponowne rozpatrzenie – decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. utrzymał mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach stanowiska organ nadzoru wskazał, że w obowiązującym dla przedmiotowego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 37, uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 16 kwietnia 1948 r., opublikowanym obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy z dnia 5 maja 1948 r. (M.P. Nr 45, poz. 232), przewidziano przeznaczenie pod budynki na cele handlu państwowego lub spółdzielczego. W związku z tym, dokonując obecnie – w tym kontekście - analizy możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, Minister przyjął, że skoro obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia przepisy nie zabraniały dotychczasowym właścicielom utworzenia organizacji, która zajmowałaby się handlem spółdzielczym, to przewidziana w planie funkcja mogła być na spornej nieruchomości przez nich realizowana. Tym samym, brak było - w jego ocenie - podstaw do odmowy przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej, co oznaczało, że w niniejszym przypadku kontrolowane orzeczenie rażąco naruszało ar. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Minister odwołał się w tym miejscu do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., zauważając dodatkowo, iż organ "dekretowy" naruszył także przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. - o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.).

Ponadto, organ nadzoru uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodziła negatywna przesłanka nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne) ponieważ – w rozumieniu tego przepisu - sam fakt, pozostawania przedmiotowej nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej nie stanowił nieodwracalnego skutku prawnego. Użytkowanie wieczyste w omawianej sytuacji ustanowione zaś zostało na podstawie decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 30 kwietnia 1992 r. , stwierdzającej nabycie tego prawa przez Domy Towarowe Centrum, co oznaczało, że nie stanowiło ono konsekwencji negatywnej decyzji "dekretowej". Sama zaś eliminacja tej ostatniej decyzji, poprzez stwierdzenie jej nieważności, nie wywoływała jeszcze skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności nieruchomości na rzecz jej dawnych właścicieli.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 kwietnia 2016 r. C. – jako użytkownikiem wieczystym gruntu działki nr 114 oraz właściciel znajdujących się na niej naniesień - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: art. 7 i 77 § 1, art.80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego a także art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz. U. z 1950 r. Nr 25, poz. 232).

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.

Zdaniem Sądu, skoro, stanowiący materialnoprawną podstawę kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nakazywał gminie uwzględnić wniosek o przyznanie tego prawa, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, to taki stan rzeczy, przy braku zaistnienia w sprawie przeszkody, w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a., obligował Ministra do eliminacji powyższego orzeczenia z obrotu prawnego.

W związku z tym Sąd podzielił ocenę dokonaną przez Ministra, podkreślając, że stan faktyczny sprawy, w kluczowych jej elementach, a więc przede wszystkim odnoszących się do: obowiązującego - w dacie wydania orzeczenia "dekretowego" - planu zagospodarowania przestrzennego, zachowania terminu do złożenia wniosku "dekretowego", jak też obecnego stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości, został ustalony w sposób prawidłowy i znajdował oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Z ustaleń tych wynikało, że w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia, dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 37 z 1948 r., według którego (zgodnie z częścią graficzną wraz z nakładką obrazującą położenie nieruchomości) grunt ten przeznaczony był pod budynki handlu państwowego i spółdzielczego. Obowiązujące zaś - w dacie wydawania orzeczenia - przepisy ustawy z dnia 20 października 1920 r. – o spółdzielniach bez wątpienia nie zabraniały byłym właścicielom utworzenia organizacji, która zajmowałaby się handlem spółdzielczym. Sąd zacytował w tym miejscu fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 2976/12), w którym stwierdzono, że art. 1 w/w ustawy stanowił, iż za spółdzielnię uważa się zrzeszenie o nieograniczonej liczbie członków i zmiennym składzie osobowym prowadzące wspólnie działalność gospodarczą w ramach narodowego planu gospodarczego dla podniesienia poziomu gospodarczego i kulturalnego swych członków oraz dla dobra Państwa Ludowego. Tak określone zrzeszenie podmiotów może więc realizować handel spółdzielczy, w celu podniesienia poziomu gospodarczego i kulturalnego życia członków, oraz dobra Państwa Ludowego. Trudno bowiem wyobrazić sobie aby Państwo Ludowe zakazywało ludowi prowadzenia działalności gospodarczej dla podniesienia swojego poziomu gospodarczego i kulturalnego oraz dla dobra tego Państwa. Takie zrzeszenie członków – spółdzielnię mogły przy tym założyć osoby zarówno fizyczne jak i prawne, co wynikało z art. 12 ust. 1 ustawy. W rezultacie więc Sąd przyjął, że byli właściciele w dowolnym czasie mogli taką organizację spółdzielczą założyć, o czym z kolei przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 930/12).

Ponadto Sąd także stwierdził, że (cyt.): "możliwość pogodzenie korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, o czym stanowi art. 7 ust. 2 dekretu, nie oznacza - jak zdaje się uważać skarżąca spółka - że owo <> musi być wykonywane wyłącznie przez podmiot, na rzecz którego prawo własności czasowej miałoby zostać ustanowione (a więc osobiście przez osoby wymienione w ust. 1 tego artykułu), przez co nie mogło by być realizowane poprzez utworzony przezeń przy współudziale innych osób odrębny podmiot, jakim jest spółdzielnia. Takich ograniczeń dekret nie zawiera i nie znajdują one uzasadnienia w założonych przez prawodawcę celach jakie ów akt normatywny miał realizować, a sprowadzających się do <> (art. 1 dekretu)".

Poza tym Sąd uznał również, że (cyt.): "Także przepisy obowiązującego w roku 1951 r. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) nie wymagały, by budowa budynków przeznaczonych pod handel spółdzielczy realizowana była wyłącznie przez podmioty publiczne czy też nawet same spółdzielnie, które je będą później wykorzystywać. Stąd podnoszona kwestia ilości osób fizycznych wymaganych dla utworzenia i funkcjonowania spółdzielni przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przeznaczonego w planie pod handel spółdzielczy, dla oceny legalności podjętego w rozpatrzeniu tego wniosku orzeczenia nie ma charakteru istotnego. Brak jest bowiem przeszkód prawnych by byli właściciele nieruchomości, którzy uzyskaliby prawo własności czasowej, utworzyli spółdzielnię wspólnie z osobami trzecimi, a następnie w tej zinstytucjonalizowanej formule prawnej wspólnie z nimi realizowali na nieruchomości działalność gospodarczą, która w żaden sposób nie pozostawałby w kolizji z założeniami planu. W konsekwencji przywoływane w skardze unormowanie z art. 12 ust. 2 ustawy o spółdzielniach, ustanawiające dla spółdzielni wymóg odpowiedniej liczby członków (co najmniej 10 osób - w przypadku spółdzielni utworzonej przez osoby fizyczne), nie mogło w żaden sposób determinować oceny, czy istnieje możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. Tym bardziej, że oceny tej przesłanki – jako podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych - należało dokonywać według kryteriów obiektywnych, a więc pod kątem tego, czy grunt może być, a nie czy jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009/2/18)".

Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, iż skoro byli właściciele mogli w zgodzie z planem, poprzez utworzoną spółdzielnię handlu, realizować na przedmiotowym gruncie przewidzianą tym planem funkcję, to odmowa przyznania im w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych prawa własności czasowej nie mogła być uznana za zgodną z art. 7 ust. 2 dekretu a naruszenie tego przepisu miało w rozpoznawanej sprawie charakter rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza, ze orzeczenie z dnia 24 września 1951 r. w ogóle nie odnosiło się do treści, obowiązującego w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego, lecz do planu "opracowywanego". Zatem poza naruszeniem ww. przepisu dekretu, kontrolowane orzeczenie naruszało także w sposób rażący przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, nakazujące organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 oraz art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Z tych też względów musiało ono podlegać eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd zgodził się w tym miejscu bowiem, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż odmowen orzeczenie "dekretowe" nie wywołało żadnych skutków o charakterze prawnorzeczowym. W szczególności nie zmieniało ono stosunków własnościowych, istniejących na gruncie, a który - z mocy prawa - stał się własnością gminy (a następnie Skarbu Państwa) już z dniem wejścia w życie dekretu (art. 1 dekretu). Jedynym zaś jego następstwem był brak przyznania ubiegającym się o prawo własności czasowej owego prawa. Stąd też stwierdzenie - po wydaniu tego orzeczenia - nabycia praw użytkowania wieczystego nieruchomości przez osoby trzecie (abstrahując nawet od tego że w realiach rozpoznawanej sprawy było ono konsekwencją decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z 30 kwietnia 1992 r. nr 283/92), nie mogło stanowić przeszkody, o której mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. uniemożliwiającej jej eliminację z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji "dekretowej" nie prowadzi bowiem do automatycznego przyznania praw do gruntu następcom prawnym jego "przeddekretowego" właściciela, ale jedynie otwiera drogę do rozpatrzenia złożonego w tym względzie żądania, które będzie odbywać się w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu, postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, zostało także przez organ nadzoru przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś ustalenia stanu faktycznego znajdowały potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) a podjęte rozstrzygnięcia uzasadnione zostały w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zarówno oceny prawne, jak i wskazania co do dalszego postępowania, sformułowane w wydanych w sprawie wyrokach sądów obydwu instancji, zostały przez Ministra odczytane i wykonane w sposób prawidłowy, co czyniło zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. całkowicie chybionym.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, C. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia skutkującego utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 kwietnia 2016 r. która została wydana z pominięciem wytycznych, wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 2976/12) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt i SA/Wa 930/12) tj. bez dokonania wyczerpujących ustaleń w zakresie tego, czy dawni właściciele nieruchomości mogli realizować funkcję planu zagospodarowania jaką był handel spółdzielczy,

b) art. 151 p.p.s.a. z zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi C. i brak uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia 29 kwietnia 2016 r. wydanej z naruszeniem zasad procesowych, polegających na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia wszystkich, istotnych okoliczności sprawy, przejawiające się w szczególności w odmowie zbadania wyjaśnienia kwestii, czy właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] mogli - w świetle ówcześnie obowiązującego prawa - skutecznie założyć spółdzielnie i wykorzystywać grunt zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżącej, podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej,

2) prawa materialnego - poprzez jego błędną wykładnię a mianowicie:

a) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279) - poprzez uznanie, że byli właściciele nieruchomości mogli korzystać z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego,

b) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz. U. z 1950 r., Nr 25, poz. 232) - poprzez uznanie, że w świetle obowiązującego prawa byli właścicieli nieruchomości mieli - w realiach niniejszej sprawy - możliwość utworzenia organizacji, która zajmowałaby się handlem spółdzielczym.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację, odnoszącą się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. wnosili o jej oddalenia wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. z 2017 r. poz. 1369 ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty w niej zawarte zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i – w zakresie art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. oraz wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego – okazały się uzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 24 września 1951 r. odmawiającego byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], ozn. nr hip.[...] (w części dotyczącej obecnej działki nr 114) prawa własności czasowej - w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - jako rażąco naruszającego prawo. Istotny zaś w tym przypadku był fakt, że zaskarżony wyrok oraz zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności w/w orzeczenia i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja tego samego organu z dnia 29 kwietnia 2016 r. zostały wydane w ramach związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt. I OSK 2976/12) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 930/12).

W związku z tym, wyjaśnić należy, że – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przypadku więc, gdy orzekały w danej sprawie sądy obu instancji, wiążąca jest oczywiście ocena prawna zawarta w wyroku sądu II instancji, chyba, iż ocena prawna, przyjęta w wyroku sądu pierwszej instancji, jest z nią tożsama.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt. I OSK 2976/12) Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 930/12), zauważył tylko tyle, że (cyt.): " Przepisy zatem obowiązujące w dacie rozstrzygania wniosku dekretowego nie zabraniały b. właścicielom utworzenia organizacji, która zajmowałaby się handlem spółdzielczym. Jednakże takich rozważań organ dekretowy w ogóle nie przeprowadził, co wyraźnie z orzeczenia odmawiającego prawa wynika, zastosował bowiem "automatyzm" w odmowie, powołując się na użyteczność publiczną (...). Czy prawo obowiązujące w dacie orzekania z wniosku dekretowego uniemożliwiało takie rozwiązanie pozostało poza oceną Ministra". W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem Wojewódzkim, że (cyt.): "zaakceptowanie orzeczenia dekretowego powiela automatyzm tego rozstrzygnięcia". Przypomnieć też zaś trzeba, iż Sąd I instancji, wyrażając powyższą myśl zauważył, że organ nadzoru (cyt.): " winien był wyjaśnić dlaczego wnioskodawcy nie mogli realizować celu użyteczności publicznej skonkretyzowanego w planie jako handel spółdzielczy. W tym zakresie zabrakło rozważań organu, na co słusznie wskazywała strona skarżąca."

Powyższe wypowiedzi sądów przesądzają zatem o tym, że wprawdzie - w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia - przepisy prawa nie zabraniały osobom fizycznym założenia organizacji spółdzielczej, ale nie przesądzają jeszcze o tym, że w tej konkretnej sprawie (nieruchomość położona w miejscu prestiżowym bo w samym centrum stolicy) taka sytuacja mogła doprowadzić do tego, by wniosek "dekretowy", rozpatrywany w 1951 r., mógł zostać uwzględniony. Zatem chociaż, biorąc pod uwagę treść uzasadnień wyżej wspomnianych wyroków, może nasuwać się wniosek, że Sądy obu instancji skłaniały się ku poglądowi, że byli właściciele spornej nieruchomości, poprzez założenie spółdzielni, mogli w tym przypadku realizować funkcję planistyczną, w postaci wybudowania budynku, w którym następnie prowadzili by handel spółdzielczy, to jednak - w tym zakresie - nie można twierdzić, że została zawarta wiążąca ocena prawna, bo organ miał tę kwestię dopiero zbadać.

Tymczasem, chociaż w skardze do Sądu Wojewódzkiego skarżący podnosił zarzuty istotnego naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 7 i 77 § 1, art.80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 153 p.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich, istotnych okoliczności sprawy, przejawiający się w odmowie zbadania i wyjaśnienia kwestii, w szczególności, czy właściciele nieruchomości przy ul. [...] mogli wykorzystywać grunt zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, to Sąd Wojewódzki tej kwestii praktycznie w ogóle nie rozważył, poprzestając jedynie na zacytowaniu fragmentów z uzasadnień wspomnianych wyroków i na gołosłownym spuentowaniu, że w/w przepisy proceduralne nie zostały naruszone. Fakt ten powoduje zaś, że zaskarżony wyrok - przy tego rodzaju uzasadnieniu - nie poddaje się kontroli instancyjnej, czym w istotny sposób narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić należy, że – generalnie ocena tego rodzaju zarzutów była przedwczesna, tym niemniej, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, podnieść należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a sprowadzające się do poglądu, jakoby możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z jego przeznaczeniem, według planu zabudowania, o czym stanowi art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, nie oznaczała, że owo "korzystanie" musi być wykonywane wyłącznie przez podmiot, na rzecz którego prawo własności czasowej miałoby zostać ustanowione, nie był trafny. Przy takim bowiem założeniu praktycznie zawsze można by było twierdzić, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie. Można by bowiem było zawsze wykazywać, że chociaż wprawdzie były właściciel gruntu warszawskiego (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować, to jednak mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. W takiej jednak sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) służyłoby nie realizowaniu celu, ujętego w planie obowiązującym w dacie orzekania a zupełnie innemu, jakim byłoby prowadzenie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) rozmaitej, zarobkowej działalności gospodarczej. Taka zatem sytuacja byłaby niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i w istocie rzeczy prowadziłaby do jego obejścia.

W związku z tym należy przyjąć, że przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) – w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego – musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu, zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie (vide wyroki NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2949/15 i z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2684/12). Zatem i w rozpoznawanej sprawie ten warunek musiałby zostać spełniony.

Powyższe oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien szczegółowo odnieść się do zarzutów skargi, w tym zwłaszcza ocenić nie tylko, czy byli właściciele nieruchomości mogli – z punktu widzenia obowiązujących w 1951 r. przepisów prawnych - realizować przeznaczenie zawarte w planie obowiązującym w dacie wydania orzeczenia administracyjnego, a który to plan przewidywał dla nieruchomości położonej przy ulicy [...] usytuowanie budynków na cele handlu państwowego lub spółdzielczego, ale i wyjaśnić, czy było prawnie możliwe, aby to tylko te osoby powyższy cel mogły realizować i to w dodatku w samym centrum stolicy.

Z tych powodów – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.