Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1682/14 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] października 2014 r. nr SKO[...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany lasów i gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lutego 2015 r. sygn. II SA/Kr 1682/14 oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z [...] października 2014 r. nr SKO[...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany lasów i gruntów leśnych.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta G. decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] września 1977 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany lasów i gruntów leśnych wsi [...], gminy S. województwa N.S. oraz wsi [...], gminy L. województwa K. oraz Nadleśnictwa G. OZLP K., w części dotyczącej wymiany działki nr [...] położonej w miejscowości B. na działki nr [...] położone w miejscowości M. W..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że dla rozważenia możliwości uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej Kpa). niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Fakt, że stroną w sprawie wymiany gruntów zakończonej ostateczną decyzją z [...] września 1977 r. był T. D., który zmarł [...] listopada 1998 r. powoduje, że nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej ze sprawą, w której zgodę na uchylenie decyzji wyraził A. L. ujawniony aktualnie jako właściciel działki nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. utrzymało w mocy decyzję Starosty G..

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że możliwość zastosowania trybu regulowanego przepisem art. 155 Kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w granicach tego samego stanu prawnego i faktycznego, co skutkuje koniecznością dokonania - w toku postępowania weryfikacyjnego - oceny przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji weryfikowanej w trybie art. 155 Kpa.

W ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy wyklucza wzruszenie ostatecznej decyzji z [...] września 1977 r. na podstawie art. 155 Kpa. Prawidłowo bowiem przyjął organ I instancji, że sprawa nie spełnia warunku tożsamości ze sprawą, w której wydana została ww. decyzja ostateczna. W szczególności o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym decyduje m.in. to, czy mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów. Konsekwencją tego jest wymóg prowadzenia postępowania w trybie art. 155 Kpa z udziałem wszystkich tych osób, które były stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną, i które obecnie muszą wyrazić zgodę na uchylenie takiej decyzji.

Fakt, iż w stanie faktycznym sprawy z żądaniem częściowego uchylenia decyzji ostatecznej wystąpił m.in. obecny właściciel nieruchomości dz. nr [...] oznacza, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka tożsamości podmiotowej tej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów. W stanie faktycznym sprawy niezbędnym warunkiem uwzględnienia żądania uchylenia powołanej decyzji byłoby uzyskanie zgody T. D., co z uwagi na jego śmierć jest niemożliwe.

Niezależnie od powyższego, Kolegium wskazało, że uchyleniu decyzji z [...] września 1977 r., stoi na przeszkodzie zmiana stanu prawnego, jaka zaistniała po jej wydaniu. Sporna decyzja została wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226). Dekret ten utracił moc z dniem 27 stycznia 1968 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. u. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) zgodnie z art. 25 pkt 4 tej ustawy. Jednak na podstawie art. 22 tej ustawy przepisy dekretu zachowały swoją moc w zakresie dotyczącym scalenia i wymiany lasów i gruntów leśnych. Z kolei z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700), to jest z dniem 6 kwietnia 1982 r. - zgodnie z jej art. 35 - utraciła moc wspomniana wcześniej ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

W konsekwencji obecnie zagadnienia związane ze scaleniem i wymianą gruntów leśnych reguluje ustawa z dnia 26 marca 1982 r. Mamy więc w tym przypadku do czynienia z sytuacją, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o uchylenie w trybie art. 155 Kpa zmienił się stan prawny.

Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 155 Kpa w związku z art. 138 Kpa polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, a zmiana stanu prawnego sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 4 lutego 2015 r. powyższą skargę oddalił.

Jak wskazał Sąd I instancji dopuszczalność zmiany lub uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie art. 155 Kpa uzależniona jest od spełnienia następujących przesłanek: 1) istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, 2) z takiej ostatecznej decyzji strona nabyła prawo, 3) jest zgoda strony, która nabyła prawo na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, 4) uchylenia lub zmiany może dokonać organ administracyjny, który wydał ostateczną decyzję, 5) nie ma przepisów zakazujących zmiany ostatecznej decyzji, 6) nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawa do załatwiania sprawy, 7) za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji ma przemawiając interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sąd I wskazał, że zmiana przepisów prawa materialnego, jaka miała miejsce po wydaniu ostatecznej decyzji, uniemożliwia skorzystanie z tego trybu. Skoro w 1977 r. w postępowaniach dotyczących zatwierdzania projektu wymiany lasów i gruntów leśnych, obowiązywały przepisy dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów i przepisy te zostały uchylone z dniem 6 kwietnia 1982 r. (art. 32 i 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów) – to w sposób oczywisty nie można mówić, że wydając w 2014 r. decyzję organy administracji mogłyby opierać się o przepisy dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Obie regulacje (dekret z 1949 r. i ustawa z 1982 r.) różnią się w swojej treści.

Przyjęcie takiej możliwości, na jaką wskazuje skarżący, doprowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wszystkie bowiem ostateczne decyzje podlegałyby zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 Kpa i mogłoby to dotyczyć każdego działu prawa administracyjnego (np. prawa budowlanego, prawa pomocy społecznej, itd.) w myśl zasady, że skoro kiedyś rozpoznano sprawę wydając wówczas prawidłową ostateczną decyzję o określonej treści, to nie ma przeszkód, aby dzisiaj taką sprawę w trybie art. 155 Kpa ponownie załatwić stosując obecnie obowiązujące przepisy pozwalające na rozstrzyganie bardziej korzystne dla strony. Z takim poglądem Sąd nie zgadza się. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji i braku podstaw do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji z [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany lasów i gruntów leśnych

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji uznał, że część tych zarzutów jest zasadna, aczkolwiek nie ma to wpływu na trafność oceny wydanych w sprawie decyzji. Istota tych zarzutów sprowadza się do uznania, czy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 Kpa mogą brać udział tylko te same strony, które brały udział we wcześniej wydanej ostatecznej decyzji, czy też krąg stron kształtowany jest odrębnie. W ocenie Sądu I instancji w przypadku następców prawnych osób biorących udział w postępowaniu "zwykłym" zakończonym ostateczną decyzją, należy uznać za prawidłową taką interpretację art. 155 Kpa, która dopuszcza uznanie również następcę prawnego strony jako uprawnionego do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym regulowanym art. 155 Kpa.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 155 i art. 138 Kpa polegające na błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego polegającego na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, a nadto że zmiana stanu prawnego sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej powyższy zarzut został szczegółowo uzasadniony. W szczególności wskazano, że w ocenie skarżącego nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie zmiana aktu prawnego, albowiem zachowana jest ciągłość regulacji prawnej odnoszącej się do wymiany gruntów a wnioskodawcy wnoszą zgodnie o uchylenie powołanej decyzji Naczelnika Gminy S. a nie o jej zmianę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że zmiana stanu prawnego wywołana uchyleniem z dniem 6 kwietnia 1982 r. na podstawie art. 32 i 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów – przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów uniemożliwia uchylenie decyzji z [...] września 1977 r. Odmienna jest bowiem aktualna regulacja dotycząca scalenia i wymiany gruntów zawarta w ustawie z 1982 r. od tej zawartej w dekrecie z 1949 r. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej jest to okoliczność, która ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Dla jej oceny nie ma znaczenia to, że strony złożyły zgodny wniosek o uchylenie decyzji, ponieważ jest to odrębną przesłanka dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej.

Wskazać należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego. Zmiana obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej prawa materialnego powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, ale też materialnoprawnym (v. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, ONSA 1993 Nr 2, poz. 33). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 405/05, Lex nr 196453), zasadność zastosowania artykułu 155 Kpa w sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 Kpa jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż możliwa jest zmiana decyzji z [...] września 1977 r. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 155 i art. 138 Kpa.

Dodatkowo zauważyć należy, że bezprzedmiotowe jest wskazywanie w skardze kasacyjnej na błędne rozumienie przez organy zagadnienia tożsamości stron postępowania, ponieważ w tym zakresie Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji