II SA/Kr 22/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-29	
Data wpływu	2018-01-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Iwona Niżnik-Dobosz /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 50-51; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. R. i J. R. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;	
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 października 2017 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania E. R. i J. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. z dnia 21 czerwca 2017 r. (znak: [...]), którą nakazano E. R. i J. R. rozbiórkę studni na wody opadowe zlokalizowanej w północno-wschodniej części dz. nr [...] w W. Z. , gm. Z. wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. ,

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po nadesłaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K., akt postępowania, opinii hydrologicznej oraz odwołania E. R. i J. R., na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił stan faktyczny, którego najistotniejsze dla prowadzonego postępowania elementy przedstawił kolejno w treści decyzji.

Zawiadomieniem z dnia 19 sierpnia 2016 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie: "Studnia na wody opadowe na dz. nr [...] w m. W. Z. , gm. Z.".

Decyzją z dnia 8 lipca 2014 r. (znak: [...]), Wójt Gminy Z., po rozpatrzeniu wniosku A. C. i M. C. w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie dz. nr [...] w miejscowości W. Z. będącej własnością A. K. oraz dz. nr [...] będącej własnością E. R. i J. R. odmówił nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na dz. nr [...] będącej własnością A. K. oraz dz. nr [...] będącej własnością E. R. i J. R..

Organ odwoławczy wskazał również, że w aktach sprawy zalegała kserokopia opinii hydrologicznej w sprawie naruszenia stosunków wodnych poprzez wykonanie nasypów ziemnych na dz. nr [...] i [...] w miejscowości W. Z. sporządzona przez geologa mgr J. G. oraz mgr inż. M. S. w styczniu 2014 r. Podkreślono, że we wnioskach ww. opinii wskazano, iż "wykonane nadsypanie ziemi, nie jest budowlą ziemną i nie stanowi robót budowlanych, w związku z czym nie podlega regulacji Prawa budowlanego".

Następnie organ podał, że w dniu 16 września 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. przeprowadzili oględziny studni na wody opadowe na dz. nr [...] w miejscowości W. Z. gm. Z., w oparciu o które wskazali m.in., że na dz. nr [...] w W. Z. znajduje się studnia na wody opadowe zbierająca wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego, których odprowadzenie następuje systemem rur do studni. Ponadto podano, iż w trakcie oględzin dokonano pomiaru odległości studni od budynku mieszkalnego, która wynosiła ok. 20,9 m do pow. kręgu. Zaznaczono, że studnia wykonana została z kręgów betonowych o średnicy 1 m, posiada rurę odprowadzającą o wylocie w odległości 7 m od ściany studni. Dodano, że lokalizacja oraz wykonanie studni nie zostało uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu dołączonym do dokumentacji budowlanej budynku mieszkalnego, dla którego skutecznie zgłoszone zostało zakończenie robót budowlanych w dniu 14 stycznia 2014 r. Podniesiono także, że według oświadczenia inwestora studnie wykonano na etapie budowy z kręgów betonowych i nie posiada ona szczelnego dna, a nadto, iż na działce nie ma systemu rur drenarskich i innych rur odprowadzających. Dodano też, że do protokołu załączono dokumentację zdjęciową.

Ponadto organ II instancji podał, że w aktach sprawy zalegała kserokopia inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla dz. nr [...] w W. Z. opatrzona pieczęcią Starostwa Powiatowego w K., Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 18 grudnia 2013 r., a także kserokopia dziennika budowy nr [...] wydanego w dniu 27 sierpnia 2010 r. przez Starostwo Powiatowe w K. F. w [...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...] dla zamierzenia pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "KORUND" wraz z wewnętrznymi instalacjami woda, kanalizacja, c.o., energia elektryczna, gaz na dz. nr [...] w m. W. , gmina Z.", której inwestorami byli E. K. i J. R.. Dodano przy tym, że na str. nr [...] ww. dziennika budowy w dniu 30 kwietnia 2011 r. zapisano: "Wykonanie odprowadzenia wody opadowej".

Decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. (znak: [...]), Wójt Gminy Z. odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na dz. nr [...] w miejscowości W. Z. będącej własnością L. K. i K. K., zaś decyzją z dnia 27 maja 2014 r. (znak: [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie w sprawie.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia 24 listopada 2016 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. nałożył na E. R. i J. R. obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej opartej na inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej zwierającej część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uwzględniającej instalację wraz z urządzeniami służącymi odprowadzaniu wód opadowych do gruntu z dachu budynku mieszkalnego oraz ewentualnych powierzchni utwardzonych zlokalizowanych na dz. nr [...] w m. W. Z. , gm. Z. – sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, a także kserokopii uprawnień osoby sporządzającej ekspertyzę oraz zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego w terminie do dnia 21 stycznia 2017 r. Podkreślono, że w odpowiedzi na powyższe, w dniu 26 stycznia 2017 r. na dziennik podawczy organu I instancji wpłynęła ekspertyza techniczna instalacji rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku na dz. nr [...] w W. Z. sporządzona przez mgr. inż. arch. M. L., nr uprawnień: [...] ze stycznia 2017 r. Z kolei postanowieniem nr [...] z dnia 10 lutego 2017 r. (znak: [...]), organ I instancji nakazał uzupełnienie ww. przedłożonych dokumentów w terminie do 31 marca 2017 r.

Decyzją nr [...] z dnia 25 maja 2017 r. (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego-ziemskiego w K. nakazał E. R. i J. R. rozbiórkę studni na wody opadowe zlokalizowanej w północno-wschodniej części dz. nr [...] w W. Z. , gm. Z. wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. .

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E. R. i J. R..

Organ I instancji przekazując odwołanie wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzaniu postępowania odwoławczego zaznaczył, że dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w granicach przewidzianych przez przepisy prawa dla postępowania pierwszoinstancyjnego. Na wstępie podano, że przedmiotem postępowania była zasadność wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego-ziemskiego w K. nakazu E. R. i J. R. rozbiórki studni na wody opadowe zlokalizowanej w północno-wschodniej części dz. nr [...] w W. Z. , gm. Z. wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. . Następnie organ przytoczył treść art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. i w oparciu o tą regulację wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy u.p.b. w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 36a, który zgodnie z przywołanym przepisem należy stosować w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. W dalszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznaje go za prawidłowy i stwierdził, że pozostawał on tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Ponadto organ II instancji wskazał czym jest istota postępowania naprawczego w trybie art. 51 u.p.b., przytaczając przy tym treść art. 50 ust. 1 u.p.b., a następnie podał, że - w jego ocenie - budowę studni chłonnej na wody opadowe odprowadzane z budynku mieszkalnego wraz z systemem rur należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane związane z budynkiem mieszkalnym. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, jego legalność należało badać w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 u.p.b., gdyż nie był to samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 48 u.p.b. Jednocześnie podano, że ustalony przez organ I instancji, stan faktyczny wskazywał, iż wody opadowe z budynku mieszkalnego są odprowadzane za pomocą rur spustowych do studni chłonnej na wody opadowe odprowadzane z budynku mieszkalnego. Podkreślono, że w protokole oględzin z dnia 16 września 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. wskazali m.in., że na dz. nr [...] w W. Z. znajduje się studnia na wody opadowe zbierająca wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego, których odprowadzenie następuje systemem rur do studni. Zaznaczono też, iż dokonano pomiaru odległości studni od budynku mieszkalnego, która wynosiła ok. 20,9 m do pow. kręgu. Dodano, że studnia wykonana została z kręgów betonowych o średnicy 1 m i posiada rurę odprowadzającą o wylocie w odległości 7 m od ściany studni. Organ odwoławczy podkreślił także, że w protokole z oględzin z dnia 16 września 2016 r. wskazano, iż na skarpie pomiędzy działkami stwierdzono występowanie otworów w granicy w pobliżu studni, z których może sączyć się woda. Ponadto podniesiono, że według inwestora wyprowadzona rura jest rurą przelewową, skierowaną w stronę działki sąsiedniej, zaś wspomniane otwory zlokalizowane zostały w granicy działki. Dodatkowo, Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył fragment ekspertyzy, w treści której wskazano, że "w okolicy północnego oraz wschodniego narożnika budynku w kierunku północno-wschodnim przebiegają dwa odcinki rur PCV fi 160 o długości ok. 23mb, w odległości ok. 20,90 m od ściany budynku /do ścianki studni/. Wody z dwóch odcinków sprowadzone są do jednego punktu, który stanowi zbiornik zabudowany z kręgów betonowych". Następnie organ odwoławczy przytoczył treść § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) i na podstawie przywołanych regulacji podał, że w jego ocenie nie budziło żadnych wątpliwości, iż wody opadowe z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w miejscowości W. Z. powinny być odprowadzane na własny teren nieutwardzony (w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej) i kategorycznie zabronione było dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód na teren nieruchomości sąsiednich. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w pierwszej kolejności Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego powinien był dokonać samodzielnej oceny sposobu odprowadzenia wód opadowych na ww. nieruchomości, jednak ponieważ nadal istniały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sposobu odprowadzenia wód opadowych, organ I instancji zastosował art. 81c ust. 2 u.p.b., żądając przedłożenia odpowiedniej oceny technicznej lub ekspertyzy technicznej i postanowieniem nr [...] z dnia 24 listopada 2016 r. (znak: [...]), nałożył na E. R. i J. R. obowiązek sporządzenia i dostarczenia wskazanych dokumentów w terminie do dnia 21 stycznia 2017 r. Podniesiono, że w odpowiedzi na powyższe w dniu 26 stycznia 2017 r. na dziennik podawczy organu wpłynęła ekspertyza techniczna instalacji rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku na dz. nr [...] w W. Z. sporządzona przez mgr. inż. arch. M. L. (nr uprawnień: [...] ze stycznia 2017 r.). Ponadto wskazano, iż oświadczenie kierownika z dnia 20 stycznia 2017 r., podpisał wraz z przybiciem pieczątki F. P., który w tej dacie już nie należał do [...] Izby Inżynierów Budownictwa i dlatego też postanowieniem nr [...] z dnia 10 lutego 2017 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. nakazał uzupełnienie ww. przedłożonych dokumentów w terminie do dnia 31 marca 2017 r., przy czym – jak zaznaczył organ odwoławczy – do dnia wydawania przez niego decyzji takie uzupełnienie nie zostało złożone. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, działanie organu I instancji należało uznać za prawidłowe, gdyż umożliwił on stronom legalizację przedmiotowej studni na wody opadowe odprowadzane z dachu budynku mieszkalnego wraz z systemem rozsączania wód, ale pomimo wezwania inwestor nie przedłożył dokumentacji zawierającej prawidłowe rozwiązanie rozprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego w sposób nienaruszający interesu prawnego właściciela sąsiedniej działki. Tymczasem, zdaniem Inspektor Nadzoru Budowlanego, obecne rozwiązanie odprowadzania wód z dachu budynku nie mogło się ostać, ponieważ naruszało ono prawo własności właściciela działki sąsiedniej. Podkreślono bowiem, że ekspertyza techniczna przedstawiona przez stronę nie zawierała rozwiązań pozwalających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem i dlatego też organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, przedłożona przez inwestorów ekspertyza wykazała, iż istnieje możliwość zapobieżenia oddziaływaniu przedmiotowych urządzeń na działki sąsiednie, niemniej jednak rozwiązania te nie zostały podjęte przez właścicieli dz. nr [...], a proponowane przez J. R. rozwiązania odbiegały od ostatnich oświadczeń J. R., proponującego własne, inne rozwiązania. Podobnie, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wedle którego nie można było przyjąć, że samo zaślepienie rury odpływowej i zamontowanie pompy pływakowej z niewiadomym odprowadzeniem rozwiąże problem przelewu awaryjnego, którego istnienie potwierdzał fakt, iż w aktualnym stanie przedmiotowa studnia rozsączająca nie spełniała całkowicie swej funkcji. Niezależnie od powyższych ustaleń, Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ I instancji w osobnym postępowaniu powinien zbadać prawidłowość przyjęcia do użytkowania budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. zwłaszcza pod kątem sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego. Podkreślono również, że powyższe motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowiły zarazem odpowiedź na zgłoszone zarzuty. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku uprzedzenia, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieje ryzyko wydania decyzji, która nie będzie odpowiadała żądaniu strony, organ odwoławczy podniósł, że organy nadzoru budowlanego pozostają związane treścią przepisów i w oparciu o ustalony stan faktyczny wydają decyzję, przy czym nie jest to decyzja uznaniowa. Dodano także, że nie ma możliwości konsultowania wydanej decyzji ze stronami. Wyjaśniono przy tym, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wstrzymywał robót budowlanych ze względu na ich zakończenie, jednak dostrzeżono, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie przywołał art. 51 ust. 7 u.p.b. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, nie było to uchybienie, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem z akt sprawy wynikało, że roboty budowlane zostały zakończone i stąd też Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał w podstawie prawnej art. 51 ust. 7 u.p.b. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiadało prawu.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący E. R. i J. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu oceniać, czy działania nie zostały spełnione;

art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

- art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony;

- art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., które to przepisy odnoszą się do decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Skarżący wskazali, że pojęcia robót budowlanych oraz obiektu budowlanego zostały zdefiniowane w art. 3 u.p.b., jednak brak jest podstaw, aby definicjami tymi objąć studnie chłonne, które – w ich ocenie – należy kwalifikować jako urządzenie budowlane. Podniesiono bowiem, że w świetle przepisów na dzień powstania studni chłonnej (urządzenia budowlanego) nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenie odpowiedniemu organowi architektoniczno-budowlanemu, a wobec powyższego nie można było zastosować w tym przypadku art. 51 u.p.b., w tym decyzji o rozbiórce.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że skarżący w dalszym ciągu nie przedłożyli żadnej dokumentacji, z której wynikałoby, iż zastosowane przez nich rozwiązanie nie narusza prawa własności działki sąsiedniej.

W piśmie z dnia 20 marca 2018 r. uczestnicy postępowania A. C. i M. C. wnieśli o odrzucenie skargi w całości, podnosząc m.in., iż skarżący nie poparali przedstawianych przez nich zarzutów żadnymi dowodami. Podkreślono przy tym, że stan na gruncie dz. nr [...] dotyczący nielegalnie wybudowanej studni i związanych z nią urządzeń nie uległ żadnej zmianie i w dalszym ciągu należąca do nich dz. nr [...] jest zalewana wodą z ww. urządzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej i nie wszystkie zarzuty i argumentacja skarżących zostały uwzględnione.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2017 r., nr [...] (znak: [...]), którą organ - po rozpatrzeniu odwołania E. R. i J. R. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. z dnia 21 czerwca 2017 r. (znak: [...]), którą nakazano E. R. i J. R. rozbiórkę studni na wody opadowe zlokalizowanej w północno-wschodniej części dz. nr [...] w W. Z. , gm. Z. wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalację rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. . W kontrolowanej sprawie m.in. wzorcem kontroli jest treść art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, [...] t.j. z dnia 2016.03.08, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych decyzji. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że mając na uwadze treść art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. - w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy u.p.b. w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 36a, który zgodnie z przywołanym przepisem należy stosować w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zwrócić odpowiednio uwagę na treść art. 26 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej - w zakresie dot. art. 48 Prawa budowalnego.

Zgodnie z treścią art. 50 u.p.b.:

"1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie".

W myśl art. 51 u.p.b. :

" 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

1a. W przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.".

Zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ,Dz.U.2017.935: " do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. W art. 1 ustawy zmieniającej wprowadza się zmiany w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138). Zatem działające w sprawie organy stosowały tzw. dotychczasowe przepisy k.p.a. i w konsekwencji podstawy i argumentację wniesione skargi Sąd ocenia przez pryzmat dotychczasowych regulacji k.p.a., na podstawie której działały kontrolowane organy. Zgodnie z treścią art. 17 ustawy zmieniającej: " 1. Do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym". W art. 9 ustawy zmieniającej wprowadza się zmiany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.).

Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji działające w sprawie organy mając na uwadze art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym - przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, zakwalifikowały przedmiotową studnię na wody opadowe jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, i wobec stwierdzenia naruszenia § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w kontrolowanym postępowaniu umożliwiły inwestorom przedmiotowych urządzeń technicznych przeprowadzenie procedury naprawczej zawartej art. 50-51 u.p.b. W kontrolowanym przypadku wstrzymywanie prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowej studni nie było konieczne, z uwagi na ich zakończenie.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja organu została wydania przedwcześnie i to z powodów, o których będzie mowa odpowiednio poniżej.

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wszczęte z urzędu zostało postępowanie administracyjne w sprawie: "Studnia na wody opadowe na dz. nr [...] w m. W. Z. , gm. Z.", co nastąpiło w wyniku przeprowadzenia postępowania kontrolno-wyjaśniającego znak: [...] zainicjowanego skargą A. i M. C., którego wyniki dały podstawę do stwierdzenia, iż odprowadzanie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. narusza przepisy zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ww. rozporządzenie w § 28 ust. 2 dopuszcza odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych łub do zbiorników retencyjnych, jednak § 29 zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, co zostało potwierdzone kontrolą w terenie z dn. 06.07.2016 r.

Sad podziela stanowisko skarżących, że działające w sprawie organy naruszyły w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu oceniać, czy działania nie zostały spełnione; art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; - z tym jednak zastrzeżeniem, że z uchybienia przez organy ww. przepisom Sąd wyprowadza odmienne wnioski, niż skarżący, którzy prezentują stanowisko, że realizacja przedmiotowej studni na wody opadowe zlokalizowanej w północno-wschodniej części dz. nr [...] w W. Z. , gm. Z. wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. jest w zasadzie obojętna z punktu widzenia norm Prawa budowlanego obowiązującego w czasie jej wykonania i nie wymaga pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia. Treść art. 7a § 1 znowelizowanego k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony – nie ma zastosowania w kontrolowanej sprawie jako wzorzec kontroli, gdyż ten przepis nie był stosowany przez kontrolowane organy, które działały na podstawie "dotychczasowych" przepisów k.p.a., o czym była mowa odpowiednio powyżej.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego toczyło się z naruszeniem podstawowych zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a organy pominęły normatywne znaczenie tak kluczowego pojęcia jak "przedmiot postępowania administracyjnego".

Zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują się w rozdziale 2 działu I kpa. Pierwszy przepis tego rozdziału (art. 6) ma charakter bardzo ogólny i nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie prawa. Jednakże konkretyzacja tego obowiązku następuje już w art. 7 zgodnie, z którym w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Artykuł 77 § 1 kpa nakazuje organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powołanych przepisów, ale także z zasad logicznego rozumowania wynika jednoznacznie, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego musi poprzedzać zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, gdyż to właśnie ustalenia faktyczne umożliwiają ocenę tego, czy dany przepis prawa może być zastosowany w sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do tej fundamentalnej zasady i nie dążyły najpierw do wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących budowy studni na wody opadowe zlokalizowanej w północno-wschodniej części dz. nr [...] w W. Z. , gm. Z. wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. , lecz do niepełnych i wątpliwych ustaleń faktycznych usiłowały dopasować przepisy Prawa budowlanego, wstępnie zakładając - jak tylko można przypuszczać - gdyż w ocenie Sądu, brak jest odpowiednich jednoznacznych kwalifikujących prawnie wypowiedzi organu w tym względzie - niejako " z góry", że budowa ww. obiektu stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...] dla zamierzenia pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "KORUND" wraz z wewnętrznymi instalacjami woda, kanalizacja, c.o., energia elektryczna, gaz na dz. nr [...] w m. W. gmina Z.". To stwierdzenie Sądu jest w pewien sposób uzasadnione rozważaniami prowadzonymi przez organ II instancji w związku z ww. pozwoleniem i dokumentacja powykonawczą. W ocenie organów administracyjnych, którą Sąd ocenia jako przedwczesną, brak było podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, gdyż powyższe kwestie zostaną wyjaśnione w toku prowadzonego przez PINB postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane.

Takie działanie świadczy kontrolowanych organów świadczy o pewnym niezrozumieniu podstawowego mechanizmu postępowania administracyjnego, które doprowadziło do uchylenia decyzji organu I i II instancji. Dlatego też wyjaśnić i podkreślić trzeba, że prawidłowy tok postępowania organów nadzoru budowlanego powinien być następujący. Skoro okolicznością bezsporną w kontrolowanym postępowaniu był fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 11 sierpnia 2010 r., nr [...] dla zamierzenia pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "KORUND" wraz z wewnętrznymi instalacjami woda, kanalizacja, c.o., energia elektryczna, gaz na dz. nr [...] w m. W. gmina Z.", - to organ nadzoru budowlanego powinien - w odniesieniu do wskazanej budowy studni na wody opadowe zlokalizowanej w północno-wschodniej części dz. nr [...] wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. - jednoznacznie ustalić, w jakim stopniu zakres tego pozwolenia na budowę pokrywa się ze zastanym obecnie stanem istniejącym na przedmiotowej zainwestowanej działce. Podkreślić bowiem trzeba, że ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stanowi zgodę na zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego o określonym kształcie, charakterze i zasięgu terytorialnym. Tych ustaleń zabrakło w przedmiotowym postępowaniu, a miały one kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W następnej kolejności rozważenia wymaga to, czy ew. "istotnym odstępstwem" mogą być objęte obiekty budowlane, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie zostały w ogóle ujęte.

Istotnymi odstępstwami mogą być najwyżej odstępstwa dotyczącego samego budynku objętego pozwoleniem na budowę bądź urządzeń budowlanych nie tylko funkcjonalnie, ale też technicznie z takim budynkiem związanych np. przyłączy. Jeżeli jednak inwestor wykonuje dodatkowo studnię na wody opadowe wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. , czyli obiekty względnie samodzielne konstrukcyjnie to organ powinien jednoznacznie ustalić i uzasadnić prawnie w realach kontrolowanej sprawy, czy są one nowymi inwestycjami, czy ew. odstępstwami od projektu budowlanego.

Organy powinny doprecyzować jednoznacznie czas/rok budowy studni na wody opadowe zlokalizowanej w północno-wschodniej części dz. nr [...] w W. Z. , gm. Z. wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. , tak aby ta kwestia nie była następnie skutecznie kwestionowana przez strony postepowania, gdyż to ma znaczenie dla ustalenia przepisów prawa budowlanego, w myśl których powinny być definiowane wykonane roboty budowlane. Lokalizacja i opis przedmiotowej studni wynikające ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów kontroli nie budzi wątpliwości Sądu, te ustalenia zostały podjęte w ramach prawidłowego postępowania kontrolnego i odpowiednio odzwierciedlone, co nie wyklucza kolejnych oględzin m.in. na wypadek zmiany stanu faktycznego lub powstania ew. nowych zagadnień spornych.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę na ustabilizowane orzecznictwo sądowe, w myśl którego wątpliwy jest pogląd organów, który można wyprowadzić pośrednio z treści uzasadnienia kontrolowanych decyzji jakoby studnia na wody opadowe zlokalizowana w północno-wschodniej części dz. nr [...] w W. Z. , gm. Z. wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w W. Z. stanowiła lub nie obiekt budowlany w zależności od tego, czy została wybudowana przed, odpowiednio w trakcie, czy po wybudowaniu na nieruchomości budynku. Rozróżnienia takiego nie uzasadniają obowiązujące przepisy prawa zarówno na dzień wydania kontrolowanych decyzji jak i na przypuszczalny, na chwilę obecną, czas/rok wykonania przedmiotowej studni.

W tym względzie Sąd odsyła oczywiście odpowiednio do tez zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn.. akt II SA/Kr [...], w myśl którego : "Sąd nie podziela poglądu organów, jakoby ogrodzenie stanowiło lub nie obiekt budowlany w zależności od tego, czy zostało wzniesione przed czy po wybudowaniu na nieruchomości budynku. Rozróżnienia takiego nie uzasadniają obowiązujące przepisy prawa. Budowa ogrodzenia od strony drogi jest, wymagającą zgłoszenia, budową obiektu budowlanego, do której odnoszą się rygory z art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do punktu siódmego omawianego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wedle zaś art. 3 pkt 1a obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Ustawa definiuje także obiekty nazwane urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym; są to urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki /art. 3 pkt 9/. Skoro więc urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym, a obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi, to przyjąć należy, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest częścią obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym można, że sformułowanie "urządzenie budowlane" użyto w dalszym tekście ustawy tylko w jednym przepisie art. 39a, w którym mowa jest m.in. o budowie urządzenia budowlanego i to po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Twierdzenia, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym nie jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego nie da się pogodzić z treścią przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 , które, posługując się pojęciem "budowa", w związku z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, muszą odnosić się do obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 i art. 30 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub po dokonaniu zgłoszenia. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Skoro więc, jak wyżej wskazano, pojęcie "budowa" odnosi się do obiektu budowlanego, ustawodawca przesądził, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Również w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 wymieniającym przypadki, w których wymagane jest dokonanie organowi zgłoszenia, mowa jest o budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Powyższe również wskazuje na to, że ogrodzenie takie jest obiektem budowlanym. Podkreślić przy tym trzeba, że fakt, iż ogrodzenie pozostaje funkcjonalnie związane z budynkiem i stanowi przez to "urządzenie", nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego. Nie ma wszak wątpliwości, że definiowany w odrębnym punkcie 5 art. 3 Prawa budowlanego "tymczasowy obiekt budowlany" jest zarazem "obiektem budowlanym" definiowanym w punkcie 1. Takie, "nakładające się" regulacje są efektem przyjęcia przez ustawodawcę opisowej metody formułowania definicji. W konsekwencji definicje te nie mają charakteru zamkniętego, a ich znaczenie ustalane być musi w powiązaniu z pozostałymi regulacjami ustawy. Żadne zaś z nich nie dostarczają argumentów za wyłączeniem ogrodzeń z pojęcia "obiektu budowlanego". Jeżeli tak, to do samowolnego wykonania ogrodzenia od strony miejsca publicznego ma zastosowanie przepis art. 49b prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. To zresztą w ustępie 5 tegoż właśnie przepisu przewidziano i określono opłatę legalizacyjną w przypadku reglamentowanej prawem, a samowolnej budowy ogrodzeń.

Nie sposób też nie zauważyć, że akceptacja wyrażonego przez organy poglądu prowadzić musiałaby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji sprawców samowoli (w budowie w tym samym czasie takich samych ogrodzeń) ze względu na zupełnie nierelewantne kryterium w postaci istnienia lub nieistnienia innego obiektu budowlanego na ogradzanej nieruchomości. Takie zaś różnicowanie byłoby oczywiście sprzeczne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP".

W konsekwencji powyższych ustaleń Sądu i wskazanej linii orzeczniczej, organy powinny w pierwszej kolejności zweryfikować - mając odpowiednio na względzie przytoczone powyżej poglądy orzecznictwa podzielane przez skład Sądu obecnie orzekający, czy budowa studni na wody opadowe wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego jest wymagającą pozwolenia na budowę, budową obiektu budowlanego, do której odnoszą się rygory z art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, na podstawie powyższych rozważań, zdaniem Sądu I instancji nie znajdują oparcia w prawie poglądy zawarte w skardze, że pojęcia robót budowlanych oraz obiektu budowlanego zostały zdefiniowane w art. 3 u.p.b., jednak brak jest podstaw, aby definicjami tymi objąć studnie chłonne, które - w ich ocenie - należy kwalifikować jako urządzenie budowlane. Sąd nie podziela poglądu, że w świetle przepisów na przypuszczalny czas/rok powstania studni chłonnej (urządzenia budowlanego) nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani zgłoszenie odpowiedniemu organowi architektoniczno-budowlanemu, gdyż budowa studni na wody opadowe wraz z rurami napływowymi i odpływową stanowiącymi wspólnie instalacje rozsączu wód opadowych z dachu istniejącego budynku mieszkalnego jest, wymagającą pozwolenia na budowę, budową obiektu budowlanego, a jej realizacja nie została wyłączona w treści art. 29 Prawa budowlanego spod rygoru obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę . W ocenie Sądu, fakt że przedmiotowa studnia chłonna /opadowa pozostaje funkcjonalnie związana z budynkiem i stanowi przez to "urządzenie", nie pozbawia jej charakteru obiektu budowlanego. Zadaniem organów jest ustalenie, czy odnoszą się do niej rygory z art. 48 Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższych ustaleń, które przy ponownym postępowaniu administracyjnym powinny poczynić właściwe organy, a które posiadają dla sprawy znaczenie fundamentalne, Sąd zauważa, że kontrolowana decyzja wydana w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego została wydana, niezależnie od tego, że w sposób nie weryfikujący bezsprzecznie jej przystawanie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, (o czym była mowa powyżej) - to w sposób naruszający ustawową zasadę zaufania i informowania przez administracje publiczną. Uwagi Sądu mają w tym przedmiocie jedynie charakter wyjaśniający i pokontrolny, gdyż na dzień wydania kontrolowanych decyzji jest wątpliwe i do ustalenia przez organy, z przyczyn, o których jest mowa powyżej, czy omawiany tryb znajduje zastosowanie w skontrolowanej sprawie.

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie organ ten nie wykluczył możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2004 r. , IV SA [...], niebubl.). Zdaniem kontrolowanego organu, przedłożona przez inwestorów ekspertyza wykazała, iż istnieje możliwość zapobieżenia oddziaływaniu przedmiotowych urządzeń na działki sąsiednie. Jednak rozwiązania te, jak ocenił organ, nie zostały podjęte przez właścicieli działki nr [...] a proponowane przez J. R. rozwiązania odbiegają od ostatnich oświadczeń J. R., proponującego własne, inne rozwiązania. W swojej ocenie organ nie mógł przyjąć, że samo zaślepienie rury odpływowej i zamontowanie pompy pływakowej z niewiadomym odprowadzeniem rozwiąże problem przelewu awaryjnego, którego istnienie potwierdza fakt, iż w aktualnym stanie przedmiotowa studnia rozsączająca nie spełnia całkowicie swej funkcji. W konsekwencji, w niniejszym przypadku nieuzupełnienie przedmiotowej ekspertyzy o żądane rozwiązania mające na celu doprowadzenie przedmiotu sprawy do stanu zgodnego z prawem, organ I i II instancji potraktowały jako brak chęci podjęcia procedury naprawczej przez inwestorów a także uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego - dającego organom nadzoru budowlanego możliwość do żądania od inwestora przedłożenia określonej dokumentacji koniecznej do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i nakazującego wykonanie określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia aktualnego stanu do zgodności z prawem .

Stanowisko to było przedwczesne, gdyby nawet teoretycznie przyjąć zasadność w sprawie trybu art. 50-51 Prawa budowalnego, gdyż organy działające w sprawie nie wykorzystały zgodnie z prawem całości przysługujących im kompetencji. Jak wynika z analizy treści postanowień organu I instancji adresowanych do inwestorów: 1) postanowienia nr [...] z dnia 24 listopada 2016 r. (znak: [...]), którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. nałożył na E. R. i J. R. obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej; 2) postanowienia nr [...] z dnia 10 lutego 2017 r. (znak: [...]), którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. nakazał uzupełnienie ww. przedłożonych dokumentów w terminie do dnia 31 marca 2017 r., - w ocenie Sądu nie wskazywały one podstawy materialnoprawnej ich wydania. Nie były także, co mogło mieć znaczenie dla wyniku sprawy, zaopatrzone w pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia. Podstawę materialnoprawną ww. postanowień ustalił i wskazał dopiero organ II instancji, informując, że jest nią treść art. 81 c u.p.b. Zgodnie z treścią art. 81c w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych decyzji: "1. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. 2. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. 3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. 4. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia". Postanowienie wskazane w powyższych przepisach umożliwia organom nadzoru budowlanego - najczęściej przed wszczęciem postępowania w sprawach należących do właściwości tych organów - nałożenie obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Nie ma jednak przeszkód, aby organy nadzoru budowlanego wykorzystały instytucje powyższych postanowień w toku już wszczętego postępowania naprawczego, jeżeli zachodzą wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy legalności robót budowlanych.

Zarazem w wydanych postanowieniach organ I instancji nie zawarł żadnej informacji nawiązującej do ewentualnych skutków prawnych jakie zastosował następnie wobec skarżących w związku z nie wypełnieniem treści ostatniego wezwania/postanowienia. Zatem słusznie poodnoszą skarżący, że organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania i informacji zawarte w k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż skarżący nie mieli informacji o zagrożeniu wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki.

Na marginesie Sąd stwierdza, że jednocześnie w realiach przedwcześnie przyjętego trybu działania, organy pominęły także możliwość wydania adekwatnego postanowienia na podstawie art. 51 Prawa budowalnego, pomimo tego że same twierdziły, iż przedłożona przez inwestorów ekspertyza wykazała, iż istnieje możliwość zapobieżenia oddziaływaniu przedmiotowych urządzeń na działki sąsiednie. Wydanie takiego postanowienia, m.in. uzmysłowiłoby skarżącym zagrożenie rozbiórką.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny kierować się oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku a nadto jednoznacznie ustalić czas/rok budowy przedmiotowej studni, gdyż z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji wynika, że kwestia ta nie została jednoznacznie, w sposób bezsprzeczny ustalona.

Decyzje organów I i II instancji zostały uchylone przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.