Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Decyzją z [...] września 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej:Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku C. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia [...].04.2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].08.1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].10.1956 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] października 1956 r. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest podużyteczność publiczną, co oznacza, że prawo własności czasowej na rzecz dotychczasowego właściciela nie może być przyznane.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1961 r. utrzymało w mocy wyżej wymienione orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...]. W uzasadnieniu wskazano, żegrunt przy ul. [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę trasy komunikacyjnej, co oznacza, że dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1956 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod drogę publiczną stanowiącą dojazd do projektowanego Mostu [...]. Wskazano, że mając na uwadze, że była to inwestycja publiczna, która mogła być realizowana na gruncie państwowym prawo własności czasowej gruntu położonego przy ul. [...] nie mogło zostać przyznane na rzecz dotychczasowego właściciela.

[...] maja 2019 r. C. Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju. Wnioskodawczyni zarzuciła Ministrowi przekroczenie granic postępowania nadzorczego poprzez sporządzenie opinii geodezyjnej oraz nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy, w tym: przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego podczas orzekania przez organ I instancji oraz nieprzeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego przez organy dekretowe. Wnioskodawczyni zakwestionowała również stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju zgodnie z którym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wykluczało ustanowienie prawa własności czasowej na rzecz jej dotychczasowego właściciela.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...]. Stosownie do art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby jego prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (zastąpionych przez prawo własności czasowej, a następnie prawo użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym. Prawo własności czasowej winno być przyznane wnioskodawcy, jeśli mógł on wykorzystywać nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo w stosunku do osób prawnych dalsze użytkowanie gruntu nie powinno pozostawać w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Organ wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju w toku postępowania nadzorczego, działając jako organ I instancji ustalił, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] zgodnie ze szczegółowym planem zabudowania terenów tzw. [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w dniu [...] 9.04.1933 r. przeznaczona była pod zabudowę zwartą 5-kondygnacyjną, do wysokości max. 18m i 50% powierzchni zabudowy oraz częściowo pod zieleń prywatną. Natomiast zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (plan Etapowy i Kierunkowy), zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. obowiązującym w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...].08.1961 r. nieruchomość hip. [...] położona była na terenie przeznaczonym pod komunikację drogową. Z innych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania wynika, że przez nieruchomość tą miała przebiegać droga dojazdowa do planowanego Mostu [...]. W następstwie tych ustaleń odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych. Organ ponownie rozpoznając sprawę podtrzymał motywy rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Minister wskazał, że zgodnie z przepisami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] organ dekretowy miał obowiązek ustalić, czy dotychczasowy właściciel nieruchomości może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże mając na uwadze, że ówczesne plany były sformułowane w sposób ogólny konkretyzacja celu mogła nastąpić w innych dokumentach (powołana również przez wnioskodawców uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.2008 r., sygn. I OPS 5/08). Należy również zwrócić uwagę, że plany przedwojenne (czy to plany miejscowe, czy to plan ogólny zostały odnalezione w archiwach dopiero w latach 90-tych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.10.2012 r., sygn. I SA/Wa 479/12). Tym samym organ dekretowy I instancji nie miał możliwości ustalenia przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie. Powojenna odbudowa i rozbudowa miasta miała zaś nastąpić z właściwym wykorzystaniem terenu dla potrzeb Narodu. Z akt sprawy wynika, że od lat 50-tych przeznaczono ten teren na cele komunikacyjne - drogi, dojazdy do planowanego Mostu [...] - a więc cele użyteczności publicznej. Planowane inwestycje uwzględniono już w nowym planie z 1961 r. i uwzględnił je również organ II instancji. Zgodnie z aktami sprawy istniejący na gruncie budynek przeznaczony był tylko do czasowej adaptacji właśnie ze względu na planowane inwestycje.

Zdaniem Ministra ustalenie, że w dacie wydania decyzji dekretowej nieruchomość była przeznaczona pod drogi nie pozwala na stwierdzenie, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należy bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Tym samym przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg.

Organ wskazał, że przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod komunikację drogową było więc nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela.

Organ podał, że obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro więc obowiązujący plan przewidywał na całości gruntu dekretowego urządzenie drogi, to w ocenie organu, niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę prywatną. Drogi bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium(por. uchwała Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08 LEX nr 516045). Organ podkreślił, że wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych.

Odnosząc się do zarzutów wniosku dotyczących przekroczenia granic postępowania nieważnościowego, organ wskazał, że postępowanie to prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawn

zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją.

Zdaniem Ministra nie można więc zgodzić się z zarzutem wnioskodawczyni, że Minister Inwestycji i Rozwoju prowadząc postępowanie nadzorcze przekroczył jego granice ze względu na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, bowiem organ nadzoru oceny legalności decyzji ostatecznej powinien dokonać tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Organ podkreślił, że dokonanie oceny legalności orzeczenia dekretowego wymagało nie tylko odniesienie się do treści tego rozstrzygnięcia, ale również zrekonstruowania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydawania, by móc skontrolować poprawność subsumcji tego stanu przez Prezydium Rady Narodowej [...] oraz następnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej do mających zastosowania w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności jego art. 7 ust. 2. Organ podniósł, że dokonując tej oceny, wobec lakoniczności uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia i podniesionych przez wnioskodawczynię zarzutów zobligowany był do dokonania ustaleń, jaki plan zagospodarowania przestrzennego był planem obowiązującym dla obszaru na którym położona jest nieruchomość. Plan ten był bowiem aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a to oznacza że jego uregulowania stanowiły element systemu prawnego obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze. Także brak szczegółowego odniesienia się przez Ministra Inwestycji i Rozwoju działającego jako organ I instancji do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przewidzianego w Planie zabudowania terenów ,, [...]" uchwalonym w 1934 r., zdaniem organu, nie ma istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem decyzja ostateczna organu dekretowego została wydana z powołaniem się na plan zagospodarowania przestrzennego (Etapowy i Kierunkowy) dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu [...].01.1961 r. zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod komunikację drogową. Organ podkreślił, że brak właściwego uzasadnienia kwestionowanych decyzji dekretowych, czy też jego lakoniczność, stanowi wprawdzie naruszenie według dzisiejszych standardów art. 107 § 3 kpa, a także ustanowionej w art. 11 kpa zasady przekonywania, jednakże w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie czyni podjętego w niej rozstrzygnięcie prawnie wadliwym w stopniu rażącym. Tym bardziej, że cel planistyczny jaki miał być na nieruchomości realizowany, tj. - komunikacja drogowa przewidywał powszechną dostępność nieruchomości, a więc także wykorzystanie jej w tej części na cele publiczne. Realizacja tych funkcji nie była do pogodzenia zatem z treścią prawa własności czasowej, które ze swej istoty zakłada swobodne wykonywanie w stosunku do nieruchomości uprawnień właścicielskich (rozporządzanie rzeczą wedle własnego uznania) z wyłączeniem innych osób.

Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...].10.1956 r. błędnie wskazano jako jego podstawę "plan opracowywany", jednakże nie może to być uznane za wadę powodującą stwierdzenie nieważności. Niewątpliwie jest to uchybienie organu dekretowego, niemniej o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Zatem w kwestiach merytorycznych oceny tej decyzji można dokonać jedynie poprzez odniesienie się do działań organu i zapisów planu. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem organu nadzoru uchybienie to nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując organ wskazał, że w świetle powyższych ustaleń organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania żądanego prawa własności czasowej bowiem warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej jest zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.04.2013., sygn. akt I OSK 2252/11, Lex nr 1336383 ). Organ podkreślił, że pozytywne rozpatrzenie wniosku uzasadnione jest od wykazania, iż decyzja obciążona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a takich skutków sam brak właściwego uzasadnienia orzeczenia dekretowego nie spowodował.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C.Z. (dalej: skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że:

brak było podstaw do ustanowienia prawa własności tymczasowej na rzecz dawnego właściciela nieruchomości w sytuacji, gdy obowiązujący wówczas na tym terenie plan zabudowy przewidywał zabudowę zwartą i zieleń, a nie cele użyteczności publicznej,

przeznaczenie w planie zabudowy (planie zagospodarowania przestrzennego)nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania na cele użyteczności publicznej automatycznie wyłączało możliwość przekazania jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi,

naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie 7 ust. 2 dekretu z dnia 26października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na zapisach ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 roku, podczas gdy w myśl art. 7ust. 2 dekretu warszawskiego rozstrzygnięcie winno odbywać się wyłącznie na podstawie zapisów obowiązującego w dacie wydawania decyzji planu zabudowy,

naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80k.p.a. poprzez dowolną, a w konsekwencji niewłaściwą ocenę zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzącą do wadliwego przyjęcia, że w niniejszej sprawie brak było możliwości ustanowienia na rzecz ówczesnego właściciela nieruchomości prawa własności tymczasowej, mimo łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w przepisach prawa materialnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września2019 roku i poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 roku oraz o zasądzenie od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według normprzepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zl.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem i nie ma ono na celu ponownego zbadania sprawy jak to uczynił organ w postępowaniu zwykłym.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju (poprzednio Inwestycji i Rozwoju) wszczętego na wniosek strony, było orzeczenie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].08.1961 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].10.1956 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Dekret z 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w art. 7 ust. 1 i 2 ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Z brzmienia tego przepisu wynika, że dopuszczalne było wydanie decyzji odmownej tylko w przypadku, gdy zostało wykazane, że korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można było pogodzić z jego przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, LEX nr 81770).

W niniejszej sprawie nie była kwestionowana okoliczność skutecznego złożenia przez dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości wniosku o przyznanie własności czasowej. Spór koncentrował się wokół ustalenia jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania kwestionowanych decyzji oraz czy oparcie decyzji za zapisach planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, czyli organ był zobowiązany dokonać ceny orzeczenia dekretowego pod względem zgodności z prawem tj. z art. 7 ust. 2 ww. dekretu.

Organ na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach oraz w oparciu o opinie geodezyjną ustalił, że od lat 50-tych teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony był na cele komunikacyjne - drogi, dojazdy do planowanego Mostu [...] - cele użyteczności publicznej pomimo tego, że do [...] grudnia 1961 r. nie znalazły one odzwierciedlenia w planie zagospodarowania przestrzennego, a wynikały wyłącznie z opinii urbanistycznych. Planowane inwestycje uwzględniono w planie zagospodarowania przestrzennego z [...] stycznia 1961 r., który to plan obowiązywał w dacie wydania decyzji przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961 r.

Zważywszy zatem, że organ wykazał, że ocena dokonana w orzeczeniu Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961 r. utrzymującym w mocy orzeczenie odmowne Prezydium Rady Narodowej [...] posiada oparcie w materiale dowodowym, rozstrzygnięcie organu należy uznać za prawidłowe. Minister trafnie podniósł, że w sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej, bowiem przy takim przeznaczeniu nieruchomości istniała możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Przeznaczenie terenu na cele publiczne przesądzało o jego ogólnodostępnym charakterze. Oddanie takiego terenu we własność czasową byłym właścicielom, gwarantowałoby swobodne wykonywanie uprawnień właścicielskich (rozporządzanie rzeczą wedle własnego uznania), a co za tym idzie urządzenie i wykorzystanie gruntu dla celów indywidualnych. Byłoby to jednak sprzeczne z obowiązującym planem zabudowy, a tym samym odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona. W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej (por. wyrok z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 352/04).

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że istniała możliwość przekazania nieruchomości położonej przy ul [...] na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi z tego powodu, że w dacie orzeczenia organu I instancji Prezydium Rady Narodowej przeznaczenie nieruchomości było odmienne od tego jakie przewidywał plan z [...] stycznia 1931 r. - zabudowa zwarta i zieleń, a nie trasa komunikacyjna. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że poddane kontroli nadzorczej orzeczenie administracyjne powinno być oceniane według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania obu decyzji a nie wyłącznie decyzji organu I instancji. Jak prawidłowo wskazał organ w dacie wydania decyzji organu II instancji- Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961 r. - obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z [...] stycznia 1961, zgodnie z którym teren tej nieruchomości był przeznczony pod cele użyteczności publicznej – budowę drogi pod trasę mostu [...]. Plan ten urzeczywistniał przeznaczenie tej nieruchomości wynikające z opinii urbanistycznych, na których wyłącznie chociaż nieprawidłowo rozstrzygnięcie oparł organ I instancji (opinia urbanistyczna Biura Urbanistycznego [...] z [...] sierpnia 1956 r., z której wynika, że według opracowywanego planu teren przedmiotowej nieruchomości przewidziany jest pod użyteczność publiczną jako niebudowlany – trasa mostowa). Jednakże oparcie decyzji organu I instancji na "planie opracowywanym" nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy w dacie kontroli tego orzeczenia przez organ II instancji obowiązywał już plan zagospodarowania przestrzennego, który precyzował przeznaczenie gruntu – jak w niniejszej sprawie- i który stanowił podstawę rozstrzygnięcia.

Organ prawidłowo wskazał, że z opinii geodezyjnych z [...] grudnia 2017 r. i [...] grudnia 2018 r. sporządzonych przez geodetę uprawnionego A. G. w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. teren nieruchomości ozn. nr hip [...] był objęty szczegółowym planem zabudowania terenów tzw. [...] zatwierdzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych [...] kwietnia 1933 r. Plan ten przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie pod zabudowę zwartą – 5 kondygnacji, do wys. max. 18 m i 50 % zabudowania oraz zieleń prywatną. Z ogłoszenia zamieszczonego w Monitorze Polskim nr [...] z [...] sierpnia 1935 r. wynika jednak, że Zarząd Miejski w [...] przystąpił do zmiany ww. planu. W Dzienniku Zarządu Miejskiego w [...] Nr [...] z [...] marca 1938 r. podano informację o uchwaleniu [...] marca 1937 r. ogólnego i szczegółowego planu zabudowania terenu pod nazwą [...] oraz o wprowadzeniu [...] grudnia 1937 r. zmian do tego planu. Na kopii ww. planu obejmującej zmiany, przekazanej przez Archiwum Państwowe w [...] przy piśmie z 22 marca 2018 r. brak jest oznaczeń określających sposób zabudowania działek, jednak mając na uwadze oznaczenia zastosowane na planie zatwierdzonym [...] kwietnia 1933 r. można z dużą pewnością przyjąć, że dla terenu przedmiotowej nieruchomości plan przewidywał zabudowę zwartą oraz zieleń. Z kolei według planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r. przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod komunikację drogową i to ten plan obowiązywał w dacie wydania ostatecznego orzeczenia dekretowego tj. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961 r. Decyzją tą, dokonując oceny merytorycznej w kontekście spełnienia przesłanek art. 7 ust 2 dekretu konwalidowano wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w zakresie oceny czy zamiary dotychczasowych właścicieli dotyczące zagospodarowania gruntu dadzą się pogodzić z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługuje zatem na akceptację pogląd prezentowany w skardze, że bezpodstawnie odmówiono dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ II instancji na cel użyteczności publicznej. Organ ten wydając rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. rozważył , jak zasadnie uznał Minister, czy istniały nadal możliwości realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) dla danej nieruchomości. Rzeczywiście, rację ma skarżący, że decyzja ta nie mogła być oparta na opiniach urbanistycznych czy założeniach, które nie miały odzwierciedlania w zatwierdzonym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, jak wcześniej wskazano, w dacie wydania decyzji przez organ II instancji- Ministerstwo Gospodarki Komunalnej- przeznaczenie nieruchomości [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego było na cele użyteczności publicznej – trasę komunikacyjną, co wykluczało realizację roszczeń dekretowych. Jak słusznie wskazał Minister proces projektowania oraz planowania trasy mostowej był procesem wieloetapowym, trwał wiele lat i znalazł swoje odzwierciedlenie w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego [...] (plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r.

W świetle powyższych rozważań, nie można zatem orzeczeniu poddanemu kontroli nadzorczej zarzucić rażącego naruszenia prawa tj. art. 7 ust. 2 ww. dekretu, a co za tym idzie wadliwości decyzji nadzorczej.

Reasumując, należy stwierdzić, że organ orzekający w niniejszej sprawie zebrał materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, właściwie go ocenił i wydał decyzję zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.