Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. S. i Z. S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.198.2021.JS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

L. S. i Z. S. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją nr 41/DG/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r. znak: SPN- 11.7533.484.2011.WP, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę K., prawa własności nieruchomości, położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0715 ha, zajętej pod część ul. [...].

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie.

Decyzją z dnia 18 lutego 2016 r., znak DO-1-7712-210-KC/14, Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r., gdyż skarżący nie posiadali interesu prawnego, a więc nie byli stronami ww. postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 639/16 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lutego 2016 r.

Pismem z 4 czerwca 2018 r., przekazanym przez Wojewodę Mazowieckiego przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 r., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r.

Postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r., w związku z brakiem interesu prawnego skarżących w niniejszym postępowaniu.

Pismem z dnia 22 października 2021 r. skarżący wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji.

W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 144, art. 138, art. 156 § 1 i 2, art. 157 § 2. art. 61a § 1 i art. 28 K.p.a. i wskazał, że w sprawie należało ustalić czy skarżący mogą powołać się skutecznie na przepis prawa materialnego, stwarzający uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r.

Minister wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Występują jednakże sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności konkretnej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, interes prawny wynika z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stronami w tego rodzaju postępowaniach są osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości, bądź ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości.

Z opinii geodezyjnej z dnia [...] czerwca 2015 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G. wynika, iż grunt stanowiący działkę nr [...] (własność L. i Z. S.) nie wchodził w skład działki nr [...].

Nadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 639/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także wskazał, że skarżący nie udokumentowali posiadania jakichkolwiek praw rzeczowych do spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0715 ha.

Minister uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący posiadali uprzednio lub obecnie jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...], nie byli również stroną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r., a kwestionowana decyzja nie przyznawała im żadnych praw, zatem nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji postępowanie z ich wniosku nie może zostać wszczęte.

Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "unieważnienie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 41/DG/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r." oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu;

art. 28 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym ze względu na brak interesu prawnego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przede wszystkim argumentację związaną z wadliwością (nieważnością) decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 41/DG/2013 z dnia 10 stycznia 2013 r. znak: SPN- 11.7533.484.2011.WP. Nadto skarżący przedstawili argumentację mającą na celu wykazanie ich interesu prawnego w sprawie i podali, że udział skarżących w sprawie nie był kwestionowany, przez Wojewodę Mazowieckiego, albowiem skarżąca brała czynny udział w postępowaniu, posiadała wgląd w akta toczącego się postępowania, otrzymała komplet skopiowanych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2022 r. skarżący odnieśli się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę i podtrzymali zarzuty i wnioski skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Podstawowym zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, w którym określony podmiot żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie m.in., czy wniosek złożony został przez podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Ustalenia organu w tym zakresie warunkują prowadzenie postępowania nieważnościowego, co do zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Stroną, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (tak m. in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11).Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Pojęcie interesu prawnego użyte w przepisie art. 28 K.p.a. rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, czyli oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Zdaniem Sądu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego.

Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ww. ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba także podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego.

W ocenie Sądu, skarżący tytułu tego nie wykazali.

Przede wszystkim należy mieć na względzie, że kwestia interesu prawnego skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r., była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 639/16. Sąd w postępowaniu zakończonym tym wyrokiem badał legalność decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 lutego 2016 r. umarzającej postępowanie odwoławcze. Jak wynika z akt sprawy Minister umorzył postępowanie odwoławcze, zainicjowane przez skarżących, uznając, że nie mają oni do tego legitymacji albowiem nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. Sąd I instancji w prawomocnym wyrokiem podzielił tą ocenę. Wskazał, że skarżący nie udokumentowali posiadania jakichkolwiek praw rzeczowych do nieruchomości zajętej pod drogę - ul. [...] w K., stanowiącą działkę nr [...], o pow. 0,0715 ha opisanej w [...]. Sąd podał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się opinia geodety uprawnionego A. G. sporządzona w dniu [...] czerwca 2015 r., z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...], o pow. 365 m², objęta [...], stanowiąca własność skarżących, nie wchodzi w skład działki nr [...], objętej sporem. Także wypis z rejestru gruntów wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. dokumentuje, że działka nr [...] nie stanowi własności L. S. i Z. S., lecz opisana jest w [...] jako nieruchomość pochodząca z dawnego osiedla [...] zapisanego w tabeli likwidacyjnej wsi S. pod nr [...]. Analogiczne ustalenia wynikają z badania zbiorów dokumentów [...] oraz [...] wykonanego przez geodetę uprawnionego A.G..

Powyższe ustalenia – przy braku przeciwdowodów – są dla Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą wiążące. Jak bowiem już wskazano, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Kwestia braku legitymowania się przez skarżących takim tytułem prawnym został przesądzona.

Zauważyć także należy, że mylą się skarżący wskazując, iż ich interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 stycznia 2013 r. nie był kwestionowany. Przytoczony wyżej przez Sąd stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że w stosunku do skarżących wydana została decyzja z dnia 18 lutego 2016 r. umarzająca postępowanie odwoławczy z uwagi na brak interesu prawnego skarżących. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący zdają się twierdzić, że sporna działka nr [...] (czy też jej część) wydzielona została z nieruchomości stanowiącej własność skarżących (z działki nr [...]). Tej okoliczności jednak nie udowodniono.

Jeszcze raz trzeba wskazać, że źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18, Lex nr 2979664). I jak już była o tym mowa, w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości objętych komunalizacją w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego.

Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekał o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.