II OSK 1262/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-13	
Data wpływu	2019-04-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Jurkiewicz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1743/18	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 994; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1743/18 w sprawie ze skargi J. Ż. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 29 czerwca 2000 r. nr 268 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 3 w części dotyczącej § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie J. Ż. kwotę 767 (słownie: siedemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 października 2018 r., IV SA/Wa 1743/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi J. Ż. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Wilanów z 29 czerwca 2000 r. nr 268 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pkt 1. stwierdził nieważność § 47 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" odnośnie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem [...]; w pkt 2. stwierdził nieważność § 46 pkt 1 tiret 1 oraz § 46 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem [...] i [...] odnośnie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt 4. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Rada Gminy Wilanów w dniu 29 czerwca 2000 r. podjęła uchwałę Nr 268 w sprawie planu miejscowego dla rejonu Osiedli [...] i [...], następnie opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2000 r., Nr 92, poz. 908 (MPZP).

Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 1743/18 kolejno wskazano, że pismem z 11 marca 2018 r. skarżąca wezwała Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, co pozostało bez odpowiedzi tego organu. J. Ż. w następstwie bezskuteczności wezwania wniosła skargę na przedmiotową uchwałę do WSA w Warszawie, domagając się:

- stwierdzenia nieważności § 47 pkt 2 MPZP w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" dla działek skarżącej;

- stwierdzenie nieważności § 46 pkt 1 tiret 1 i 2 oraz ust. 2 MPZP odnośnie zasad zaopatrzenia w wodę z wodociągu miejskiego terenu [...] i [...] w zakresie działek będących własnością skarżącej;

- stwierdzenie nieważności § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP, w tym terenów o funkcji droga położonych na działkach skarżącej (8 KUL i 5 KUL) oraz innych dróg na terenie planu tj.

- 2KUL (ul. Przyczółkowa), 3KUL (ul. Przekorna), 4KUL (ul. Rosochata), 5KUL, 6KUL, 7KUL, 8KUL, 9KUL, 10KUL, 11 KUL, 12KUL, 13KUL (ul. Zakamarek), 14KUL, 15KUL, 16KUL(ul. Zapłocie);

- ulice dojazdowe, oznaczone symbolami: 17KUD, 18KUD, 19KUD, 20KUD, 22KUD, 23KUD, 24KUD, 26KUD, 28KUD, 30KUD, 32KUD (ul. Waniliowa), 36KUD (ul. Kremowa), 38KUD, 39KUD, 42KUD, 43KUD, 44KUD, 45KUD, 46KUD, 47KUD, 48KUD;

- ulice pieszo-jezdne, oznaczone symbolami: 49KPJ, 50KPJ, 51KPJ, 52KPJ, 53KPJ, 54KPJ, 55KPJ, 56KPJ, 57KPJ, 58KPJ, 59KPJ, 60KPJ, 61KPJ, 62KPJ, 63KPJ, 64KPJ;

- stwierdzenia nieważności § 47 pkt 1 tiret 6 MPZP w stosunku do działek skarżącej.

W zaskarżonym wyroku obszernie zrekapitulowano treść i argumentację skargi.

Skarżąca w uzasadnieniu swej skargi wskazała, że jej przedmiotem są ustalenia MPZP dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także ustalenia dotyczące odwodnienia dróg, uniemożliwiające od ponad 18-u lat zabudowę należących do niej działek, mimo iż są to według skarżonego planu działki inwestycyjne. Tym samym przedmiotem skargi są ustalenia planu naruszające interes prawny skarżącej. Z tekstu ustaleń planu zawartych w jego § 47 pkt 2 wynika, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych dopuszcza się ich odprowadzenie do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Plan nie dopuścił takiego ustalenia dla obszaru [...] (obejmującego również działki skarżącej). Ustalenia co do innych parametrów dla terenów U1 i U2 są analogiczne jak dla terenu [...]. Zdaniem skarżącej, położenie terenu [...] nie uzasadnia zawarcia w planie w stosunku do tej jednostki innych ustaleń odnośnie odprowadzania ścieków niż te, które dotyczą pozostałych terenów objętych ustaleniami planistycznymi. Jednocześnie brak dopuszczenia odprowadzenia ścieków do zbiorników bezodpływowych (szamb) jest niezgodny z prawem, jest to nadużycie władztwa planistycznego wprowadzające ograniczenie możliwości realizacji inwestycji na terenie [...], na którym położone są działki skarżącej do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej. Skarżąca zaznaczyła, że mimo upływu 18 lat od dnia uchwalenia planu, nadal kanalizacja nie została wybudowana. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest przeznaczenie w planie działek pod zabudowę usługową, a równocześnie ustalenie zasad gospodarowania ściekami sanitarnymi z planowanych obiektów w sposób uniemożliwiający ich powstanie (do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej na danym obszarze), zwłaszcza że przepisy prawa dopuszczają do realizacji zabudowy w przypadku braku kanalizacji sanitarnej (§ 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – rozp. MI 2002).

Zdaniem skarżącej, przekroczeniem władztwa planistycznego gminy jest uzależnienie zabudowy od wykonania kanalizacji sanitarnej. Tym bardziej, że organ planistyczny nie uzasadnił, dlaczego wprowadził takie ograniczenie na terenach U3 i [...], a w szczególności na terenie [...] będącym m. in. przedmiotem skargi.

Jak dalej w wyroku wskazano, analogiczną argumentację odnośnie przepisów rozp. MI 2002 skarżąca zaprezentowała w kwestii wymogu planu w zakresie zaopatrzenia w wodę planowanych inwestycji na terenie planu, a w szczególności terenów [...] i [...] jedynie z wodociągu, o czym mowa w § 46 treści planu, co oznacza zakaz realizacji źródeł indywidualnych dopuszczalnych ww. rozporządzeniem. Zdaniem skarżącej jest to ustalenie bezprawne (bezzasadne). Skarżąca wskazała, że wodociągu, o którym mowa w planie, nie ma w rejonie terenów [...] i [...], ani w ich sąsiedztwie. To oznacza brak możliwości realizacji inwestycji ponad 18 lat mimo, iż przepisy wyższej rangi niż skarżony akt prawa miejscowego, przewidują możliwość rozwiązań równorzędnych.

Skarżąca podniosła przekroczenie władztwa planistycznego w związku z zawarciem w planie bezprawnego (i bezzasadnego) wymogu w § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP w zakresie nakazującym odprowadzanie do miejskiej kanalizacji deszczowej wód opadowych wyłącznie z powierzchni komunikacyjnych. Ani na terenie planu ani w pobliżu kanalizacji deszczowej nie ma. Skarżąca wskazała, że przepisy prawa zezwalają na odprowadzanie wód opadowych, w tym z terenów komunikacji miejskiej do rowów chłonnych lub studzienek chłonnych lub powierzchniowo na przyległy do drogi pas terenu w granicach pasa drogowego (prawo wodne oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r., Dz. U. 1999, Nr 43 poz. 430 ze zm. – rozp. MTiGM 1999). Zwróciła również uwagę że obszar planu nie znajduje się na terenie chronionym przepisami szczególnymi, które mogłyby wymagać zastosowania rozwiązań szczególnych, co do sposobu odprowadzania wód opadowych z terenów komunikacji, o których mowa w § 107 rozp. MTiGM 1999, nawet i te przepisy zezwalają na terenach chronionych na odprowadzanie wód do ziemi z powierzchni komunikacji przy zastosowaniu stosownych rozwiązań typu studnie, drenaż itp. Ponadto skarżąca zauważyła, że plan nakazuje odprowadzanie wód deszczowych do kanalizacji deszczowej jedynie z pow. komunikacyjnych (dróg) – § 47 pkt 1 tiret 5 – co oznacza dopuszczenie odprowadzania wód do ziemi (powierzchniowo do rowów chłonnych, studzienek chłonnych itp.) z pozostałych terenów określonych w planie, w tym utwardzonych, a nawet zaleca się odprowadzanie powierzchniowe wód deszczowych do ziemi na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej (§ 47 pkt 3).

Skarżąca zaznaczyła, że jej skarga dotyczy ustaleń w zakresie wszystkich planowanych dróg w planie (w tym fragmentów dróg 8KUL i 5KUL wytyczonych na terenach jej działek), bo w istocie wszystkie drogi pośrednio lub bezpośrednio służą obsłudze komunikacyjnej jej nieruchomości na terenie [...] i [...]. W szczególności są to drogi 8KUL, 5KUL, 45KUD, 44KUD, 6KUL, 48KUD, 43KUD, 45KUL, 7KUL, 51KPJ, stanowiące zasadniczy dojazd do jej nieruchomości.

Odnośnie § 47 tiret 6 MPZP, skarżąca wskazała, że jego wyeliminowanie umożliwi jej odprowadzanie wody z terenów jej działek do ziemi, w tym ewentualnie przez indywidualne osadniki. Zwróciła uwagę, że obowiązujące przepisy zarówno w dniu uchwalania planu, jak i obecnie, dopuszczają taką możliwość.

Skarżąca nadmieniła, że jest właścicielem działek nr [...],[...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w W. Wskazane działki i otaczający je teren są objęte ustaleniami skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki [...] i [...] nie są wydzielone geodezyjnie zgodnie z ustaleniami planu, dlatego każdej z nich dotyczą ustalenia planu dla terenów [...], [...], 5KUL (teren pod drogę), 8KUL (teren pod drogę - ul. [...]) na których te działki są położone.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że niezrozumiałe są jej zarzuty dotyczące zaopatrzenia w wodę z wodociągów centralnego i lokalnego, powyższe były bowiem uzgadniane z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i [...] Urzędem Wojewódzkim w W. Wydziałem Ochrony Środowiska, istniejące wodociągi mają możliwość podłączenia kolejnej nowej zabudowy.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] (MPWiK) z 12 czerwca 2018 r. następuje sukcesywna budowa przewodów wodociągowych i kanalizacji ściekowej na terenie osiedli [...] i [...]. Budowa sieci wodociągowej na terenie osiedli [...] - [...] będzie odbywała się zgodnie z założeniami Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych według kolejności zgłoszonych zadań dokonanych przez Urząd Dzielnicy [...] za pośrednictwem Biura Infrastruktury Urzędu [...]. Tereny objęte skargą znajdują się w planach inwestycyjnych: zadanie Nr [...] – "Budowa przewodu wodociągowego w drodze dojazdowej do ul. [...], L ca 245 m", zgodnie z załącznikiem graficznym do pisma MPWiK, oraz zadanie Nr [...] "Budowa kanalizacji ściekowej w drodze dojazdowej do ul. [...], L ca 235 m", zgodnie z załącznikiem graficznym do pisma MPWiK.

W ocenie organu ustalenie planu, który przewiduje dopuszczenie szamb na terenach Mj, M/U, Mj/U, Ul i U2, nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącej w takim zakresie, w jakim może ona skorzystać z przepisów odrębnych, które działają niezależnie od planu miejscowego, "zapisy planu" bowiem nie mogą wyłączyć ich stosowania, a nadto w planie nie zawarto wprost zakazu budowy szamb na U3, gdzie leży działka skarżącej. Ponadto organ wskazał, że w aglomeracji, jaką jest W., nie może dojść do sytuacji, w której sieć kanalizacji nigdy nie powstanie, a tym samym nie będzie możliwe do niej podłączenie, choćby z powodu braku możliwości technicznych i ekonomicznych.

WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem częściowo uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny jako właściciel działek nr [...],[...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w W., tj. na terenie objętym kwestionowanym planem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązujące w dniu uchwalenia planu rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U 1999, Nr 15, poz. 140), stanowiło, że działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej oraz scentralizowanego zaopatrzenia w ciepło bądź korzystania z indywidualnych źródeł ciepła (§ 26 ust. 1). W razie braku warunków przyłączenia do zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, urządzenia do oczyszczania ścieków w sposób określony w odrębnych przepisach lub szczelnego zbiornika do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, jeżeli ich ilość nie przekracza 2 m³ na dobę. Jeżeli ilość nieczystości ciekłych odprowadzanych do zbiornika przekracza 2 m³ na dobę, niezbędna jest pozytywna opinia właściwego terenowo państwowego inspektora sanitarnego (§ 26 ust. 2).

Na podstawie przywołanych przepisów sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci zewnętrznej zaopatrzenia w wodę, istnieje prawna możliwość zabudowy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Przepisy planu w brzmieniu uchwalonym (i obowiązującym w dniu złożenia skargi) taką możliwość wyłączyły. Stąd jako niezgodne z aktem prawa wyższego rzędu, musiały zostać wyeliminowane. Tym bardziej, że ustalenie to ma ten skutek, że do czasu wybudowania sieci wodociągowej nie jest możliwe (zgodnie z "zapisami" planu) korzystanie z prywatnego ujęcia wody. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, dotycząca braku możliwości wyłączenia "zapisami" planu uregulowań zawartych w przepisach odrębnych nie może w tym zakresie zostać uwzględniona. Plan nie zawiera w tym zakresie stosownych zastrzeżeń, a obowiązkiem organów przy wydawaniu pozwolenia na budowę jest ustalenie treści "zapisów" planu.

W ocenie sądu pierwszej instancji te same rozważania dotyczyły ustaleń w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych zawartych w § 47 pkt 2 MPZP w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem [...]. Plan dopuszcza odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/ U, Mj/ U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej. Zdaniem sądu pierwszej instancji powyższe oznacza, że jedynie na terenach tu wymienionych dopuszcza się lokalizację szamb, stąd konieczne było uwzględnienie skargi odnośnie terenu oznaczonego symbolem [...]. W ocenie sądu pierwszej instancji "zapis" ten nie tylko jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia, ale dodatkowo wobec braku uzasadnienia dla wprowadzenia zezwoleń dla wybranych terenów, narusza zasadę proporcjonalności.

W pozostałym zakresie sąd wojewódzki oddalił skargę przyjmując, że ustalenie planu zawarte w § 46 pkt 1 tiret 2 oraz § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 MPZP dotyczą obowiązków gminy, zatem nie stanowią naruszenia interesu skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. Ż. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części.

Na podstawie art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa) w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. odnośnie pkt 3 sentencji, w zakresie w jakim WSA w Warszawie oddalił skargę i nie stwierdził nieważności § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6 MPZP w stosunku do działek skarżącej (nr [...] i nr [...] z obrębu [...]), zlokalizowanych na terenie objętym planem (art. 176 § 1 pkt 1 Ppsa),

2/ przekazanie w ww. zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie (176 § 1 pkt 3 Ppsa),

3/ rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 Ppsa).

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuca, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994 ze zm., Usg) w zw. z art. 140 Kodeks cywilny (Dz. U. 2018, poz. 1025 ze zm., K.c.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp), w efekcie której to błędnej wykładni WSA w Warszawie uznał, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do żądania "uchylenia" planu miejscowego, w zakresie części działek ewidencyjnych (dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]), stanowiących jej własność.

W szczególności - przy wydawaniu zaskarżonego wyroku - pominięte zostały normy prawne objęte ww. przepisami - w konsekwencji nie zastosowane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżonemu wyrokowi (w zakresie akapitu 4 na s. 11 uzasadnienia) zarzuca się ponadto nie spełnianie wymogów art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, jakim sąd nie wyjaśnił, dlaczego skarżone ustalenia (wymienione w pkt 1 skargi kasacyjnej), nie naruszają interesu skarżącej, jak również - dlaczego - wg sądu wojewódzkiego, do naruszenia interesu skarżącej doszłoby dopiero po wydzieleniu działek pod przyszłe drogi lub w sytuacji, gdyby skarżąca użytkowała te tereny jako "komunikację" (interes przyszły).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w zaskarżonym wyroku (w zakresie objętym skargą kasacyjną), doszło do sprzeczności ustaleń poczynionych przez WSA w Warszawie z rzeczywistym stanem sprawy, zaś wskazane powyżej przepisy nie zostały uwzględnione jako materialnoprawna podstawa zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że po wydzieleniu działek pod przyszłe drogi publiczne skarżącej - wbrew sugestii sądu pierwszej instancji - nie będzie przysługiwać interes prawny, uprawniający do skarżenia ustaleń planu w przyszłości. Gmina - od ponad osiemnastu lat - nie dokonała wywłaszczenia i nie wybudowała dróg publicznych na terenie planu miejscowego, jak również nie planuje tych inwestycji. Skarżąca (jako obecny właściciel), ma zatem prawo (i de facto musi, bo nie dojedzie do części działek przeznaczonych pod zabudowę,) wykorzystywać przedmiotowe tereny komunikacyjne (do czasu jak zostanie wywłaszczona), zgodnie z funkcją określoną w miejscowym planie, tj. jako tereny komunikacji, w tym ma prawo do wykonania ich utwardzenia.

Dalej wskazuje się, że ustalenia przedmiotowego planu, nakazujące odprowadzanie wód opadowych z terenów komunikacji do nieistniejącej kanalizacji deszczowej, w sytuacji gdy zgodne z prawem i dopuszczalne obecnie, jak i w chwili uchwalania planu, jest odprowadzanie wód deszczowych do rowów chłonnych, dotyczy jej interesu prawnego, co więcej - narusza jej interes prawny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Warszawie powinien zatem merytorycznie rozpatrzyć ten zarzut skargi, nie zaś oddalać skargę w tym zakresie.

Pismem z 12 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie działając jej imieniem zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi Rady Miasta [...] na skargę kasacyjną, sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o oddalenie środka odwoławczego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu.

Zdaniem organu stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie oddalenia skargi odnośnie § 47 pkt 1 MPZP było prawidłowe, wskazane tam "zapisy" planu skierowane są do gminy. Aktualnie działki skarżącej nie pełnią funkcji komunikacyjnych. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną dołączono mapę topograficzną z naniesionym rowem melioracyjnym R-1, który wbrew twierdzeniom skarżącej istniał i istnieje nadal, jest uwidoczniony w innych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zaś w skarżonym planie biegnie po jego południowej granicy. W ocenie organu ówczesna technika sporządzania rysunku oraz skali planu skutkuje małą widocznością, nadto rów biegnie po terenach zielonych, zatem nie było potrzeby jego wyodrębniania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oparta na częściowo uzasadnionych podstawach.

A. Za uzasadniony uznać wypadnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji oddalając skargę J. Ż. w pkt 3 skarżonego wyroku przyjął m. in., że ustalenia MPZP zawarte w § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 dotyczą obowiązków gminy, a przez to odmówił skarżącej naruszenia jej interesu, a ponadto stwierdził, że w odniesieniu do terenów komunikacji określonych konturami 5KUL i 8KUL (w istocie kontury komunikacyjne jako ulice lokalne w skarżonym planie oznaczono symbolem "KUL", por. § 35 MPZP – uwaga Sądu) jej interes ma charakter przyszły. § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 MPZP określa, że: "W zakresie odprowadzania ścieków i wód opadowych plan ustala: ... - odprowadzenie do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej wód opadowych wyłącznie z powierzchni komunikacyjnych; - odprowadzenie wód opadowych do rowu R-1 poprzez projektowany osadnik – oczyszczalnię wód deszczowych oznaczony symbolem Nd; wskazane jest wprowadzenie dodatkowych osadników na działkach zabudowanych chroniących przed spływem nieoczyszczonych wód do jez. Torfowisko...".

Przyczyny dla których skarga J. Ż. na kwestionowany przezeń MPZP w zakresie jego § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 zostały wyłuszczone przez WSA w Warszawie w sposób nader skąpy, nadto nie pozwalający w pełni poddać kontroli motywów takiego działania sądu pierwszej instancji. Zaskarżony wyrok w zakresie ujętym w skardze kasacyjnej, odnośnie oddalenia skargi J. Ż. narusza przeto art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

B. Oddalając w pkt 3 zaskarżonego wyroku skargę "w pozostałym zakresie", tj. nie ujętym w pkt 1-2 sentencji skarżonego wyroku, WSA w Warszawie uznał, że ustalenia MPZP zawarte m. in. w § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 dotyczą obowiązków gminy, zatem nie stanowią naruszenia interesu skarżącej, zaś brak wydzielenia geodezyjnego i faktycznego użytkowania jako terenów komunikacyjnych w obszarze zaplanowanym jako 5 KUL i 8 KUL powoduje, że interesu skarżącej nie można było ocenić jako "aktualnego", to zaś skłoniło sąd a quo do wywodu, że nie można było objąć "zapisów" planu jego kognicją.

C. Podzielić wypadnie prezentowany w judykaturze pogląd, wedle którego "Prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 Usg przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 K.c." (Wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., II OSK 467/17, LEX nr 2626659).

D. W myśl art. 101 ust. 1 Usg "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z kolei z przepisu art. 58 § 1 pkt 5a) Ppsa wynika, że skarga podlega odrzuceniu, "jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego". Art. 3 § 1 pkt 5 Ppsa jako przedmiot skargi sądowoadministracyjnej ujmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a taki charakter ma zaskarżony MPZP (art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm., Uzp).

E. W literaturze odnotowuje się szczególny tryb oceny legitymacji skargowej, jako warunku dopuszczalności skargi na akty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (por. A. Górska, Gravamen jako przesłanka dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Przegląd Sądowy" 2019, nr 2, s. 88-102). Przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że treść § 47 pkt 1 tiret 5 i tiret 6 MPZP nie prowadzi do wniosku o naruszeniu interesu prawnego J. Ż. winno skutkować odrzuceniem jej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, nie zaś jej oddaleniem. Tymczasem zawierając w motywach zaskarżonego wyroku ocenę o braku "naruszenia interesu skarżącej" sąd pierwszej instancji – abstrahując, iż w świetle art. 101 ust. 1 Usg należało wyraźnie zaznaczyć, że chodzi o "interes prawny" – skargę oddalił, nie zaś odrzucił. Dokonując oceny braku zaś "aktualności" interesu J. Ż. sąd pierwszej instancji uwypuklił brak wydzielenia geodezyjnego działek pod tereny komunikacji oraz brak takiego ich faktycznego użytkowania. Innymi słowy w dokonaniu podziału geodezyjnego pod ulice lokalne, czy też w braku faktycznego użytkowania jako terenów komunikacji sąd a quo upatruje z kolei "nieaktualności" interesu (prawnego?) skarżącej w kwestionowaniu roztrząsanych ustaleń MPZP. Stanowiska tego sąd wojewódzki w żaden sposób nie uzasadnił, czym dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

F. WSA w Warszawie nie uzasadnił również, z jakich względów przyjął, że ustalenie zawarte w § 47 pkt 1 tiret 5 MPZP – "odprowadzenie do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej wód opadowych wyłącznie z powierzchni komunikacyjnych" wykluczać ma naruszenie interesu prawnego skarżącej, skoro w zaskarżonym wyroku brak jakichkolwiek rozważań odnośnie sposobu rozumienia tego przepisu (a nie "zapisu" – uwaga Sądu). Skoro cyt. przepis planistyczny ogranicza pod względem przedmiotowym odprowadzania wód opadowych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, nie sposób wykluczyć istnienia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętego tym ustaleniem, który chciałby odprowadzać wody opadowe także z innego terenu, niż tylko "powierzchnie komunikacyjne", również do miejskiej kanalizacji deszczowej. Nie sposób także z motywów zaskarżonego wyroku dociec, z jakich względów ustalenie zawarte w § 47 pkt 1 tiret 6 MPZP odnośnie odprowadzenia wód opadowych do rowu R-1, miałoby dotyczyć obowiązków gminy, nie zaś także właściciela nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym takim ogólnym ustaleniem planistycznym.

G. Niesporne jest, że skarżąca jest właścicielką działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obr. [...], których część została przeznaczona pod tereny komunikacji (5KUL i 8KUL), nie można zatem wykluczyć, że ogólne ustalenia planistyczne odnoszące się do odprowadzania wód opadowych mogą dotyczyć i tych nieruchomości. Zauważyć przy tym wypadnie pewną niekonsekwencję stanowiska sądu pierwszej instancji, który w odniesieniu do regulacji zawartej w § 47 pkt 2 MPZP, a dotyczących ustalenia dopuszczalnego odprowadzania ścieków sanitarnych, przyjął istnienie interesu prawnego skarżącej i dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie, zaś odmówił istnienia takiego interesu (zarazem oddalając skargę – por. uwagi powyższe Sądu) w odniesieniu do tych ustaleń planistycznych, które regulują kwestie odprowadzania wód opadowych.

H. Powiązanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 101 Usg z art. 28 ust. 1 Upzp jest chybione. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów Uzp, zatem do kwestionowanego przez J. Ż. MPZP nie sposób stosować przepisów Upzp.

I. Przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 Usg w powiązaniu z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis stanowi, że "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności", sąd pierwszej instancji oddalając w części skargę J. Ż. na kwestionowany przez nią MPZP nie wypowiedział się meriti co do legalności ustalenia zawartego w § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 zaskarżonej uchwały, to zaś czyni przedwczesnym jakąkolwiek ocenę w aspekcie zarzutu naruszenia przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

J. Uwzględniając granice skargi kasacyjnej, należało zaskarżony wyrok uchylić w jego pkt 3 w części dotyczącej § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazać sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd wojewódzki raz jeszcze rozważy kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej, a ewentualnie przyjmując spełnienie warunku z art. 101 ust. 1 Usg rozpozna skargę w tym zakresie.

K. Z wyłuszczonych powyżej względów i uznając, że skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach, orzeczono jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa.

L. Uwzględnienie skargi kasacyjnej skutkowało także zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie, w myśl art. 203 pkt 1 Ppsa, obejmujących zwrot wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego.