Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 17/20 w sprawie ze skargi P. R. i S. K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w S. oddala skargę kasacyjną.

1. Zaskarżonym wyrokiem z 9 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 17/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P.R. i S. K. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] (dalej uchwała mieszkaniowa).

W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Rada Miejska odmawiając skarżącym ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej w trybie ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219; dalej specustawa mieszkaniowa) nie działała w sposób arbitralny, bowiem samodzielnie, w sposób wszechstronny, wieloaspektowy i wyczerpujący przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały motywy, z powodu których nie widzi możliwości lokalizacji inwestycji na tym terenie, uwzględniwszy stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń obowiązującego Studium. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie Rady mieści się w granicach uznania administracyjnego.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zaskarżając orzeczenie w całości, podnieśli następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że organ może odmówić lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo tego, iż na terenie gminy występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz za lokalizacją takiej inwestycji przemawiają potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

b) poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych może być prowadzona w szerszym zakresie niż poprzez odniesienie do faktycznie istniejących wolnych mieszkań oraz zapotrzebowania na nie w gminie oraz nieuznanie, że skoro w studium wyznaczono teren pod zabudowę mieszkaniową, a zabudowa ta nie została zrealizowana to ten fakt przesądza, że przesłanka realizacji potrzeb rozwoju gminy wynikających ze studium jest spełniona;

c) poprzez pominięcie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji tj. poprzez przyjęcie że rzekomy sprzeciw społeczny może być przesłanką podjęcia uchwały negatywnej, gdy tymczasem takiej przesłanki, względnie normy kierunkowej wyznaczającej granice uznania administracyjnego, specustawa mieszkaniowa nie przewiduje;

d) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 170 i art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), albowiem choć Sąd I instancji przywołał trafnie tezy wiążącego w sprawie wyroku WSA w Poznaniu z 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 427/19 to błędnie je zastosował;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 Ppsa i art. 3 § 1 Ppsa, a także art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez przeprowadzenie nienależytej kontroli sprawy, w szczególności poprzez uwzględnienie stanowiska organu bez kontroli uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz uprzedniej weryfikacji "Analizy potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeb i możliwości rozwoju Miasta i Gminy [...]" ("analiza") sporządzonej na potrzeby zaskarżonej uchwały i częściowo przejętej do uzasadnienia uchwały - które to naruszenie w okolicznościach sprawy miało istotny wpływ na jej wynik. Gdyby bowiem Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu musiałby uznać, że nielogiczne wnioski zawarte w uzasadnieniu uchwały oraz wspierającej ją analizy nakazują stwierdzenie nieważności uchwały. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera więc istotne braki.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały mieszkaniowej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

4. Pismem z 20 stycznia 2023 r. skarżący wskazali, że na terenie gminy wydawane są zarówno decyzje o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozprawy zgodnie z ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

5.3. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 678/21). Celem specustawy mieszkaniowej jest bowiem wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2376/21). Ustawodawca nie uzależnia treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Za podjęciem uchwały lokalizacyjnej może przemawiać stan niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, ale nawet w przypadkach wysokiego stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych można przyjąć uchwałę o lokalizacji inwestycji, jeśli na przykład, za powiększeniem liczby mieszkań przemawiają szczególne zamierzone lub przewidywane kierunki rozwoju gminy bądź przewidywany wzrost zapotrzebowania na mieszkania, w związku z oczekiwaną nową inwestycją przemysłową itp. Odwrotnie, nawet w przypadku gdy potrzeby mieszkaniowe gminy nie są zaspokojone, to rada gminy nie ma obowiązku lokalizowania każdej wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej. W tej kwestii nie ma ani jednolitego kryterium rozstrzygnięcia w sprawie wniosku inwestora, ani listy okoliczności, które gwarantują podjęcie przedmiotowej uchwały. Skoro więc o podjęciu uchwały lokalizacyjnej przesądza wiele czynników, to nie ma również ostrych kryteriów naruszenia prawa w tym zakresie poprzez przyjęcie uchwały lub odmowę przyjęcia uchwały. Nieusprawiedliwione są zatem zarzuty naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, ponieważ dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu była prawidłowa.

5.4. Podobnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia art. 7 Konstytucji. Sąd Wojewódzki oceniał legalności zaskarżonej uchwały, a nie jej celowość czy też słuszność. Z przedstawionej analizy wynika, że przedmiotowa uchwała została wydana w ramach ustawowego upoważnienia, a jednocześnie fakt oraz sposób sformułowania uzasadnienia uchwały nie uzasadniają opinii o niezgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie bez przyczyny powierzył ustalanie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej radzie gminy, a więc organowi, który ze swej natury uwzględnia także opinię lokalnej społeczności (wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19).

5.5. W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego wyroku nabiera jednakże ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 427/19. W wyroku tym Sąd stwierdzając nieważność poprzedniej uchwały mieszkaniowej uznał, że uchwała zawierała niedostateczne uzasadnienie, nie wynikało bowiem z niego, jakimi motywami kierowała się Rada odmawiając ustalenia lokalizacji tej konkretnej inwestycji mieszkaniowej, na konkretnym terenie, o konkretnych uwarunkowaniach prawnych, planistycznych i w zakresie zabezpieczenia lokalnych potrzeb mieszkaniowych. Uchwała nie zawierała przesłanek odmowy ustalenia lokalizacji w kontekście art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. W wyroku tym Sąd stanął na stanowisku, że ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium będzie miała wpływ na uchwałę ustalającą lokalizację inwestycji mieszkaniowej.

5.6. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że obecnie organ wypełnił zalecenia zawarte w powołanym wyroku i uchwała zawiera wyczerpujące uzasadnienie, wskazujące na merytoryczne powody odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Nie można uznać, że sposób sformułowania uzasadnienia ogranicza konstytucyjne prawo strony skarżącej do sądu. Organ podał bowiem bardzo szczegółowo przyczyny odmowy zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej w trybie szczególnym specustawy mieszkaniowej. Wskazał na stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, odwołując się przy tym do "Analizy", z której wynika, że na obszarze gminy wystarczającą powierzchnią przeznaczoną do zabudowy mieszkaniowej (i to tylko jednorodzinnej) jest ok. 245 ha. Studium wskazuje zaś pod zabudowę powierzchnię prawie 4-krotnie większą. Natomiast w planach przeznaczono ok. 97 ha pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, prawie 2 ha pod zabudowę wielorodzinną, 39 ha pod zabudowę letniskową i rekreacji indywidualnej, 14 ha pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz 28 ha pod zabudowę zagrodową. Około 20 % z wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest zabudowane, pozostałe 80 % jest obszarem niezabudowanym, co daje około 78 ha "pustego" terenu przeznaczonego do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Na obszarze gminy istnieje możliwość zlokalizowania 780 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na podstawie planów miejscowych. Potrzeby mieszkaniowe są więc zaspokojone dla wzrostu liczby ludności o 3120 osób. Nadto na obszarze miasta obowiązuje plan miejscowy z przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, czyli pod tego rodzaju zabudowę istnieje możliwa do wykorzystania "rezerwa" terenu, stanowiąca o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zatem plany miejscowe w Gminie w pełni odpowiadają zapotrzebowaniu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut naruszenia art. 170 i 153 Ppsa, ponieważ organ w uzasadnieniu uchwały dał wyraz temu, że podejmując uchwałę nie działa w sposób dowolny, ale miał na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej).

5.7. W świetle powyższego całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów tj. art. 147 § 1 Ppsa i art. 3 § 1 Ppsa, a także art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Podkreślić nadto należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób wystarczający odniósł się do zarzutów skargi, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego skarga została oddalona. W ramach tego zarzutu nie można podważać merytorycznego stanowiska wynikającego z Analizy. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 Ppsa.

5.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

5.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.