Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Anetta Chołuj, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...]z dnia [...] lipca 2019 r.; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "GITD"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej w skrócie k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92 a ust. 1, art. 92 c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 58, dalej jako: "u.t.d."), lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 32, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz. U. UE L 60 z 28.2.02014, str.1 ze zm.), - po rozpatrzeniu odwołania strony wniesionego od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych - utrzymał tę decyzję w całości w mocy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiła niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2019 r. na dworcu w K. G. przeprowadzono kontrolę drogową autobusu marki [...], podczas której wykazano, iż kierowca Pan G. W. w dniu kontroli wykonywał przejazd nie rejestrując na wykresówce swojej aktywności w postaci jazdy.

Ustalenia faktyczne uzyskane podczas kontroli wskazywały na naruszenie sankcjonowane przez lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do utd.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "A" Sp. z.o.o. karę pieniężną w wysokości 5000 zł.

W odwołaniu od tej decyzji, strona skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do treści zebranego w sprawie materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału w sprawie;

- art. 78 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji i uniemożliwienie stronie udziału w czynności przesłuchania w charakterze świadka G. W., co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia zasady czynnego udziału strony w sprawie;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niedokładnym i niewyczerpującym wyjaśnieniu stanu faktycznego, w tym dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzących do ustaleń oczywiście sprzecznych, nie wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia decyzji i na wskazaniu podstaw faktycznych, w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 93 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 i 5 u.t.d. poprzez zastosowanie i obciążenie strony karą pieniężną w kwocie 5 000 zł, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że przejazd był przejazdem drogowym w myśl w/w ustawy.

Dodatkowo na podstawie art. 136 kpa strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań kier. ref. ruch drogowego aspiranta R. P. na okoliczność wydania dyspozycji, polecenia przejazdu z terenu spółki na teren dworca w K. G.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i jednocześnie uchylenie nałożonej kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

GITD decyzją z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto wskazał i wyjaśnił przepisy na podstawie których wymierzono stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 92 c utd, gdyż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazała, iż postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 kpa i 10 kpa. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy. Organ zebrał kompleksowo materiał dowodowy i na tej podstawie wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy, co świadczy również o prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Przedmiotowa decyzja została wydana po rozpoznaniu i zebraniu całego materiału dowodowego w którego skład weszły zeznania kierowcy oraz zapisy z tachografu. Odnośnie zarzutu strony co do naruszenia przez organ I instancji art. 78 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż jest on bezzasadny. W toku postępowania wystarczającym do ustalenia stanu faktycznego były zeznania kierowcy oraz protokół kontroli drogowej. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka Pana G. W. miało na celu zbędne przedłużenie postępowania administracyjnego. Ponadto organ wskazał, że decyzja zawierała wszystkie wymagane elementy, uzasadnienie faktyczne było kompletne, uwzględniało wskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowody na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których innym organom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie organu uzasadnienie prawne decyzji zawierało wszystkie wymagane elementy.

W dniu [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu) strona wniosła skargę na decyzję organu II instancji. Strona skarżąca powtórzyła zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i jednocześnie uchylenie nałożonej kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 p.p.s.a. i wyznaczają go nie zarzuty skargi, lecz granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu o akta administracyjne sprawy, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego kontrolowanych aktów może nastąpić zasadniczo w sytuacji stwierdzenia, że naruszają one przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej, zaś prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej treść lub dającym podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona kontrola legalności decyzji GITD doprowadziła do stwierdzenia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona skargą decyzja GITD, jak i poprzedzająca ją decyzja WITG, wydane zostały w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2019, poz. 58 ze zm). Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. W ust. 7 tego artykułu wskazano, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym, która określa zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a u.t.d.).

W niniejszej sprawie należało ustalić, czy przewóz wykonywany przez G. W. z bazy "A" K. G. na dworzec [...] w K. G. celem przeprowadzenia kontroli stanu technicznego autobusu można uznać za przejazd poza zakresem rozporządzenia 561/2006 WE oraz czy przejazd ten został wykonany na polecenie funkcjonariusza Policji (zapisy w Protokole Kontroli Drogowej).

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 3821/85 urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia nr 561/2006. Ten ostatni przepis pod lit. g stanowi, iż niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż nie ma wystarczających przyczyn, które wynikając z wykładni systemowej lub celowościowej uzasadniałyby, wbrew wykładni językowej art. 3 lit. g rozporządzania nr 561/2006 jego zawężającą interpretację, ograniczającą jego stosowanie wyłącznie do prób drogowych do celów rozwoju technicznego. Dotyczą one zatem jazdy próbnej w ramach napraw albo konserwacji pojazdu dokonywanych po wykonanych naprawach mających na celu utrzymanie pojazdu w sprawności technicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II GSK 675/15). Powyższe okoliczności dotyczą kwestii związanej z zaistnieniem samego naruszenia obowiązków przewozu drogowego, a nie z okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność skarżącej na podstawie art. 92c ust. 1 i 92 b ust. 1 u.t.d., a tym samym organy nie mogły uchylić się od wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tym zakresie, na co zresztą wskazywał NSA w powołanym powyżej wyroku z dnia [...] października 2016 r. Tym bardziej, iż strona skarżąca przynajmniej na etapie postępowania odwoławczego sprecyzowała okoliczności związane z tym naruszeniem w stopniu, który umożliwiał organowi podjęcia inicjatywy dowodowej. Zważyć bowiem należy, iż zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, pozwalających na zakończenie postępowania stosowną decyzją administracyjną. Na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a.). Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Obowiązkiem organu II instancji jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.), a motywy rozstrzygnięcia uwzględniające wszechstronną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego winny znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia powyższych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę na sposób w jaki organ odniósł się do wniosków dowodowych strony i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w czynności przesłuchania w charakterze świadka G. W., natomiast w decyzji organu II instancji wskazano, że "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka Pana G. W. ma na celu zbędne przedłużenie postępowania administracyjnego". Strona wnioskowała również o przesłuchanie w charakterze świadka R. P. Organ nie odniósł się formalnie do zgłoszonych dowodów, kwitując zgłoszony dowód "zbędnym przedłużeniem postępowania administracyjnego". Sąd podziela zarzut podniesiony przez stronę skarżącą odnośnie lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji organ szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia oraz wskazał przepisy, na podstawie których zostało wydane. Niestety Organ nie wypowiedział się w sposób wyczerpujący co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie przedstawił, które fakty w uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym powodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Z zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. wynika dla organu administracji obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia oraz ewentualnych zastrzeżeń i wniosków dowodowych w sprawie. Nie ma znaczenia fakt na jakim etapie postępowania zgromadzono dowody, lecz istotny jest fakt, że ma nastąpić wydanie decyzji, które w każdym przypadku powinno być poprzedzone wyznaczeniem stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, niezależnie od tego, czy we wcześniejszych fazach postępowania strona mogła skorzystać z tego uprawnienia, bądź mimo takiej możliwości z niej nie skorzystała (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2020 r. II SA/Sz 894/19). W analizowanej sprawie pismem z 8 lipca 2019 r. DWITD zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania, poinformował o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wezwał stronę w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma do wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień dotyczących okoliczności sprawy. Pismem z [...] lipca 2019 r. strona złożyła wyjaśnienia w sprawie oraz przedłożyła zlecenie naprawy pojazdu, którym został wykonany przedmiotowy przejazd. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Jak wynika z akt sprawy organ II instancji nie wystosował do strony skarżącej pisma, w którym poinformował o możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Takie samo zaniechanie popełnił organ I instancji. Organy naruszyły więc art. 10 § 1 k.p.a., i tym samym pozbawiły stronę możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji organu I i II instancji, która jest dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska.

Odnosząc się do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego – art. 93 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 i 5 u.t.d. należy wskazać, że urządzenie rejestrujące jest to przyrząd przeznaczony do instalowania w pojazdach drogowych w celu wskazywania i automatycznego lub półautomatycznego rejestrowania szczegółowych danych dotyczących ruchu tych pojazdów oraz określonych okresów pracy ich kierowców. Dostarcza ono dane, z których można wywnioskować, czy kierowca wykonuje przewozy drogowe przestrzegając przepisy ruchu drogowego oraz zachowując reguły czasu pracy oraz przerw. Jednym z celów wprowadzenia obowiązkowej instalacji urządzeń rejestrujących w określonych pojazdach jest zwiększenie zasad bezpieczeństwa podczas wykonywanej pracy. W przedmiotowej sprawie G. W. w dniu, w którym wykonywał przejazd autobusem z bazy [...] w K. G. na dworzec przebywał na urlopie wypoczynkowym. W tym dniu kierowca nie miał zaplanowanego żadnego przewozu drogowego. Te okoliczności nie były kwestionowane przez organy. Wykonując przedmiotowy przejazd na polecenie – jak twierdzi strona - funkcjonariusza Policji kierowca nie realizował obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Wyjaśniał, że z własnej woli, w czasie prywatnym sprawdzał stan techniczny pojazdu tj. dokonywał jazdy próbnej po zleconej naprawie ( zlecenie nr [...] z [...] czerwca 2019 r.). Samochód miał też podlegać kontroli policji, w związku z planowanym w następnym dniu przewozem osób (patrz: notatka służbowa policji w aktach administracyjnych). Jak wynika z wyjaśnień złożonych przez stronę skarżącą kierowca odebrał autokar z warsztatu ok. godz. [...]. Podczas wykonywania jazdy próbnej miała miejsce zaplanowana kontrola drogowa pojazdu, która rozpoczęła się o godz. [...]. Należy zauważyć, że okoliczności z powodu których samochód był sprawdzany przy dworcu [...], a nie na terenie bazy strony skarżącej, gdy kontrola pojazdu była zaplanowana, a G. W. nie został wcześniej zobowiązany do podstawienia pojazdu na dworzec [...] w celu weryfikacji stanu technicznego autobusu przez funkcjonariuszy Policji nie zostały wyjaśnione.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 134 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. .

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej argumentację Sądu, w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w zakresie przesłuchania świadków oraz rozważenia czy w dniu [...] czerwca 2019 r. kierowca wykonywał jazdę próbną w rozumieniu art. 3 lit. g rozporządzania nr 561/2006.

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt II wyroku).