Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 523/14 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

II GSK 1204/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA, Sąd I instancji), oddalił skargę K. M. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., z dnia 7 sierpnia 2014r. (dalej: Dyrektor ARiMR ), wydanej w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 7 sierpnia 2014r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia 25 czerwca 2014r., odmawiającej K. M. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wskazał, że J. Ż., opiekun Skarżącego, całkowicie ubezwłasnowolnionego, złożyła w dniu 10 maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013r. Wniosek dotyczył przyznania: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 7,27 ha, oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 5,68 ha.

W ocenie Dyrektora ARiMR, Skarżący nie użytkował jako posiadacz zadeklarowanych we wniosku działek rolnych. Nie zostały więc spełnione przesłanki do przyznania, w odniesieniu do ww. działek płatności, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji organ wskazał § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2009.40.326 ze zm.) oraz art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 1, ze zm.).

Dyrektor ARiMR uznał także, że nie ma podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych, przewidzianych w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wniosek nie był bowiem prawidłowy pod względem faktycznym, a Skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Obowiązkiem rolnika jest natomiast zadeklarowanie we wniosku o płatność, prawidłowej powierzchni gruntów rolnych, ponieważ to wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni użytkowanej rolniczo, decyduje również o treści wniosku, który podpisuje i składa do ARiMR. Natomiast opiekun Skarżącego potwierdził swoim podpisem w sekcji IX wniosku, znajomość zasad przyznawania płatności.

Odwołując się do art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ wskazał, że zapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie odbywa się na ich żądanie, a Skarżący takiego żądania nie złożył. Z tego też względu odstąpiono od zawiadamiania o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zaznaczył ponadto, że opiekun Skarżącego został zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2015r. oddalił skargę Skarżącego.

Sąd I instancji wskazał iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m.in. posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009.

Natomiast ustalony stan faktyczny pozwolił na ustalenie, że płatność ta nie mogła być przyznana, bowiem Skarżący nie użytkował w roku objętym wnioskiem, jako posiadacz zadeklarowanych we wniosku działek rolnych.

Podzielił również zdaniem Dyrektora ARiMR o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który przewiduje wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Złożony przez Skarżącego wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a Skarżący reprezentowany przez opiekuna prawnego nie wykazał skutecznie, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych.

Uznał również, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez nie zapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują bowiem odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązki organu wynikające z art. 9 k.p.a., są dalece ograniczone W szczególności organ na wniosek strony, a nie z urzędu udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby reprezentujący Skarżącego opiekun prawny występował do organu z wnioskiem o udzielenie mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1.na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego to jest:

a. naruszenie art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, poprzez błędne przyjęcie, że na dzień 31 maja 2013 roku, w którym to roku został złożony wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego Skarżący nie był posiadaczem wskazanych we wniosku nieruchomości rolnych.

b. naruszenie art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, że organ nie z urzędu, a na wniosek strony powinien udzielić jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, podczas gdy organ powinien poinformować strony o możliwości złożenia wniosku przez stronę, do organu, o udzielanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, co pozwala na skuteczną obronę swoich praw.

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie art 138 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie w sentencji wyroku pełnego przedmiotu zaskarżenia. W sentencji wyroku z dnia 18 lutego 2015 roku wskazano bowiem jako przedmiot zaskarżenia tylko decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 sierpnia 2014, w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013r. Pominięto natomiast zaskarżoną decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 7 sierpnia 2014 roku, o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, z dnia 25 sierpnia 2014r., dotyczącej płatności ONW na rok 2013..

b. naruszenie art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zaskarżonej decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 7 sierpnia 2014 roku o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 25 czerwca 2014 r w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2013. Nie wskazano również podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśniono motywów rozstrzygnięcia oraz nie wskazano przyczyn pominięcia tej decyzji w uzasadnieniu wyroku.

Zdaniem Skarżącego, był on faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych objętych wnioskiem, w którego imieniu działał i zarządzał gruntami jego opiekun J. Ż.. Natomiast wykonawcą prac polowych był K. W.. Wykonywał on prace w polu na polecenie opiekuna prawnego Skarżącego, za co otrzymywał wynagrodzenie w postaci plonów, a częściowo gotówki. Opiekun prawny Skarżącego decydował o zasiewach oraz terminach ich zbioru.

Wskazał również, że organy winny poinformować go o możliwości zgłoszenia żądania dotyczącego udzielania w toku postępowania przez organ niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy powinny poinformować stronę o możliwościach zgłoszenia żądań zawartych w art 3 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego aby Strona mogła skutecznie dochodzić swoich praw przed organem, oraz w celu uniknięcia poniesionej szkody z powodu nieznajomości prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku z powyższym rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w sentencji wyroku pełnego przedmiotu zaskarżenia, bowiem pominięto decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 7 sierpnia 2014r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 25 czerwca 2014r. w sprawie przyznania płatności ONW za 2013r., jak również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku powyższej decyzji, nie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia oraz nie wskazanie przyczyn takiego stanu rzeczy.

Zarzuty te są całkowicie nie uzasadnione. Jak wynika bowiem z akt sprawy, na rozprawie w dniu 18 lutego 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawą I SA/Bk 524/14, do wspólnego rozpoznania i odrębnego wyrokowania. Natomiast sprawa I SA/Bk 524/14 dotyczyła właśnie płatności ONW. Oznacza to, iż obie sprawy były połączone do wspólnego rozpoznania, lecz w każdej tych spraw wydano odrębny wyrok. Tak też, w niniejszej sprawie (I SA/Bk 523/14) wydano w dniu 18 lutego 2015r. wyrok odnoszący się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a w sprawie I SA/Bk 524/14 wyrok z dnia 18 lutego 2014r., odnoszący się do płatności ONW. W konsekwencji w każdej tych spraw podstawa prawna i motywy wydanego wyroku znajdują się w uzasadnieniu wyroku każdej ze spraw.

Nie uzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący, w ramach tej podstawy, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art.7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez błędne przyjęcie, że na dzień 31 maja 2013r. Skarżący nie był posiadaczem wskazanych we wniosku nieruchomości rolnych. Jak wskazuje konstrukcja powyższego zarzutu, Skarżący w istocie kwestionuje ustalenia dokonane przez Dyrektora ARiMR co do tego, iż Skarżący nie był posiadaczem wskazanych nieruchomości. Natomiast w drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX nr 147685; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457). Podważenie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, może być ewentualnie osiągnięte wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wskazanie przepisów prawa procesowego które zostały zdaniem Skarżącego naruszone i uzasadnienie podniesionych zarzutów. Skarżący natomiast nie sformułował w ramach tej postawy zarzutów odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie że organ tylko na wniosek strony winien udzielić jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, natomiast organ nie poinformował Skarżącego o możliwości złożenia takiego wniosku do organu, o udzielenie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 powyższej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1. stoi na straży praworządności, 2. jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3. udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. 4 zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują zatem odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu.

Zauważyć należy, że Skarżący składając wniosek o udzielenie płatności na rok 2013, oświadczył w pkt IX.3, iż znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, a więc również prawo do żądania od organu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych. W tym stanie rzeczy zarzut powyższy uznać należy za nie uzasadniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla Skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 258 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.