Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 2/25 w sprawie ze skargi I. P. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu lekarza 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie na rzecz I. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/25 uwzględnił skargę I. P. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie (zwanej dalej ORL) w sprawie przyznania I. P. warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków izby lekarskiej oraz wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, zobowiązując ORL do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 11 lipca 2024 r., stwierdzając, że ORL dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzając od ORL na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji przyjął, że ORL w nieuprawniony sposób nie załatwiła podania skarżącego z dnia 11 lipca 2024 r. o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza i ograniczyła się do zawiadomienia strony o pozostawieniu jego podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.). Wbrew ocenie organu, przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy zobowiązania strony (wezwaniem z dnia 2 sierpnia 2024 r.) do przedstawienia dowodów w sprawie (w postaci dokumentu potwierdzającego tytuł specjalisty w dziedzinie anestezjologii z tłumaczeniem oraz dokumentu obrazującego przebieg i czas odbytego szkolenia specjalistycznego w dziedzinie anestezjologii z tłumaczeniem), w terminie 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Regulacja ta stanowi podstawę do usuwania braków formalnych podania, tzn. wymogów innych niż adres wnoszącego (z art. 64 § 1 k.p.a.), które są przewidziane jako wymagania podania ustalone w przepisach prawa. Organ tymczasem posłużył się tym trybem do gromadzenia materiału dowodowego, obligując stronę do przedłożenia określonych dokumentów przesądzających o pozytywnym lub negatywnym wyniku postępowania, które wymagało zakończenia decyzją, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2e ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2026 r., poz. 37, zwanej dalej u.z.l.). Podanie z dnia 11 lipca 2024 r. nie zawierało braków formalnych i obligowało do prowadzenia postępowania (w tym gromadzenia dowodów zgodnie z przepisami o postępowaniu wyjaśniającym) oraz wydania decyzji, nie przesądzając o jej kierunku. Naruszenie przepisów o szybkości postępowania nie było rażące, bowiem ORL podejmowała czynności niezwłocznie, tyle że były to czynności wynikające z błędnej wykładni prawa, tzn. art. 64 § 2 k.p.a.

Z wyrokiem tym nie zgodziła się Okręgowa Rada Lekarska w Warszawie składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła wyrokowi wydanie z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 7 ust. 2a pkt 8 i 9 oraz art. 7 ust. 2aa u.z.l. w zw. z § 28a ust. 3 regulaminu szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, stanowiącego załącznik do uchwały nr 1/17/VII Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 13 stycznia 2017 r.

w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów ("Lekarz" z 2017 r. Nr 1, s. 13, zwanego dalej regulaminem) poprzez błędną wykładnię, że regulują one dowody, a nie załączniki do wniosku wszczynającego postępowanie; przepisy regulaminu stanowią dopełnienie art. 7 ust. 2a i art. 7 ust. 2aa u.z.l. i wskazują na załączniki, które powinny być dołączone do wniosku;

b) art. 8 ust. 2 u.z.l. w zw. z § 28a ust. 3 regulaminu poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulamin nie uszczegóławia elementów formalnych podania, a organ nie może wezwać do ich uzupełnienie jako braków formalnych wniosku, skoro art. 8 ust. 2 u.z.l. pozwala doprecyzować tryb przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza, w tym również w zakresie załączników do wniosku, a także

2. przepisów postępowania, w postaci art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "innymi wymaganiami ustalonymi w przepisach prawa"

w rozumieniu tego przepisu nie są przepisy art. 7 ust. 2aa, art. 7 ust. 2a pkt 1-9 u.z.l. i § 28a ust. 3 regulaminu.

ORL wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący I. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 8 i 9 oraz art. 7 ust. 2aa u.z.l. w zw. z § 28a ust. 3 regulaminu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że regulują one dowody, a nie załączniki do wniosku wszczynającego postępowanie; przepisy regulaminu stanowią dopełnienie art. 7 ust. 2a i art. 7 ust. 2aa u.z.l. i wskazują na załączniki, które powinny być dołączone do wniosku. Zarzut ten ściśle wiąże się z kolejnymi, obejmujący naruszenie art. 8 ust. 2 u.z.l. i art. 64 § 2 k.p.a. Wszystkie one zmierzają bowiem do wykazania, że dowody, jakich zażądała od strony ORL były formalnie elementami podania, a nieprzedstawienie kompletu dokumentów niezbędnych do uwzględnienia podania już w chwili jego wnoszenia tamowało stronie drogę do jakiejkolwiek decyzji i nie rodziło bezczynności w rozumieniu art. 53 § 2b i art. 149 § 1-1b p.p.s.a.

Po pierwsze, regulamin nie zawiera przepisu oznaczonego jako "§ 28a ust. 3". Natomiast z mocy § 1 pkt 8 uchwały nr 1/21/VIII Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 29 stycznia 2021 r. w sprawie zmiany szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów (zwanej dalej uchwałą nowelizującą), przepisy odnoszące się do osób, które uzyskały kwalifikacje lekarza poza granicami Polski (§ 28a

i § 28b) dodano do samej uchwały, nie zaś do jej załącznika (regulaminu). Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o § 28a ust. 3 uchwały nr 1/17/VII w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 8 uchwały nowelizującej, to żaden z przepisów § 28a uchwały nr 1/17/VII nie miał w sprawie zastosowania, w tym również jako ewentualna podstawa wezwania do usunięcia braków podania, bowiem przedmiotem postępowania było przyznanie w a r u n k o w e g o prawa wykonywania zawodu lekarza (czego skarga kasacyjna nie kwestionuje jako przedmiotu sprawy przyjętego Sąd I instancji; s. 1 uzasadnienia wyroku), a unormowania uchwały nr 1/17/VII dotyczące tego prawa (warunkowego prawa wykonywania zawodu) zostały zawarte wyłącznie w § 28b uchwały nr 1/17/VII, a ta regulacja nie została z kolei objęta zarzutem skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych (niż adres wnoszącego podanie, o jakim mowa w § 1) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 7 ust. 2a pkt 8 i 9 u.z.l. osobie, która uzyskała kwalifikacje poza terytorium państwa członkowskich Unii Europejskiej (zwanej dalej UE), można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać prawo wykonywania zawodu lekarza albo prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, na określony zakres czynności zawodowych, okres i miejsce zatrudnienia w podmiocie leczniczym, jeżeli spełnia następujące warunki: a) posiada dyplom potwierdzający uzyskanie tytułu specjalisty, wydany w innym państwie niż państwo członkowskie UE, jeżeli dyplom lub jego duplikat jest zalegalizowany przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej, właściwego dla państwa, na którego terytorium lub w którego systemie szkolnictwa wyższego wydano ten dyplom, albo na dyplomie umieszczono albo dołączono do dokumentu apostille, jeżeli dyplom został wydany przez uprawniony organ właściwy dla państwa będącego stroną Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r., na którego terytorium lub w którego systemie szkolnictwa wyższego wydano ten dyplom (pkt 8) oraz b) odbyła szkolenie specjalizacyjne odpowiadające w istotnych elementach merytorycznych programowi szkolenia specjalizacyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 9). W art. 7 ust. 2aa u.z.l. postanowiono z kolei, że minister właściwy do spraw zdrowia ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej wykaz dokumentów poświadczających spełnienie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 9 u.z.l.

Kluczowe znaczenie dla sprawy ma to, że regulacje procesowe, jakie organ obowiązany był stosować względem strony objęte były przepisami k.p.a. i u.z.l. Niezależnie od nietrafnego wskazania w podstawie skargi kasacyjnej przepisu uchwały nr 1/17/VII, na podkreślenie zasługuje, że storna zabiegająca o decyzję dopiero domaga się wpisu na listę członków samorządu zawodowego lekarzy. Jest, zgodnie z art. 7 ust. 2a zd. wstępne u.z.l. "osobą, która uzyskała kwalifikacje" i zabiega o stosowny wpis oraz uprawnienia zawodowe. Regulacja zawarta w uchwale nr 1/17/VII jest przepisem wewnętrznego kierownictwa; nie zawiera norm powszechnie obowiązujących w stosunku do osób, które nie wchodzą jeszcze w skład samorządu zawodowego i są ulokowane

w sferze zewnętrznej działania administracji. W stosunku do takich kandydatów organy administracji publicznej, nie wyłączając ORL, obowiązane są stosować wyłącznie prawo powszechnie obowiązujące. Dopiero skuteczne dokonanie wpisu i przyznanie prawa wykonywania zawodu na postawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2021 r., poz. 1342) wiąże taką osobę regulacjami korporacji zawodowej, tj. prawem wewnętrznego kierownictwa (pod rygorem utraty uprawnień zawodowych). Unormowania uchwały nr 1/17/VII mogą więc być stosowane do członków samorządu lekarskiego (właściwej izby lekarskiej) oraz do osób ulokowanych

w wewnętrznej strukturze organów samorządowych (np. pracowników aparatu wykonawczego tych organów). Oceny tej nie zmienia fakt, że taki akt wewnętrznego kierownictwa został przewidziany przez ustawodawcę w art. 8 ust. 2 u.z.l. O walorze aktu wewnętrznego kierownictwa rozstrzyga bowiem nie to gdzie zamieszczono delegację do jego wydania, ale to, że został pominięty w katalogu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.). Zatem po wpływie podania z dnia 11 lipca 2024 r. ORL mogła zastosować art. 64 § 2 k.p.a. wyłącznie do takich braków formalnych podania, które wynikały z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego (a zwłaszcza u.z.l.) w żadnym względnie nie czyniły z dowodów wymaganych do uwzględnienia podania załączników tego podania, a więc elementu samego podania. Przeciwnie, w art. 7 ust. 2a pkt 8 i 9 u.z.l. powiada się wyłącznie, że osobie ubiegającej się można przyznać prawo wykonywania zawodu, jeżeli "spełnia następujące warunki (...) posiada dyplom (...) specjalisty, odbyła szkolenie specjalizacyjne". Zatem ORL ma wykazać zarówno posiadanie statusu specjalisty i odbycie szkolenia specjalizacyjnego, w dowolnej fazie postępowania. Samo zaś podanie nie musi już w dacie wpływu, a tym bardziej pod rygorem jego nierozpoznania, posiadać załączników w postaci kompletu dowodów, z których można będzie wywodzić spełnienie przez stronę tych warunków. Natura tych dowodów (w postaci dokumentów wydawanych stronie przez inne podmioty) wskazuje, iż organ nie będzie nimi zwykle dysponował, a zatem będzie je musiał gromadzić w trybie art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Regulacje te z jednej strony przewidują zasadę gromadzenia dowodów przez organ, ale z drugiej – gdy natura dowodu wskazuje, że tylko strona może go przedstawić – wymagają: wezwania strony do jego przedstawienia (w trybie przewidzianym dla postanowienia dowodowego; art. 77 § 2 k.p.a.), a następnie (gdy takie wezwanie okaże się nieskuteczne), poinformowania strony o niewykazaniu "przesłanki zależnej od strony", pod rygorem "wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony". To te regulacje przesądzały, że jeżeli przepisy powszechnie obowiązujące nie czynią z dowodu (dokumentu) załącznika do podania, rygorem nieprzedstawienia takiego dokumentu przez stronę nie jest pozostawienie podania bez rozpoznania (a więc odstąpienie od załatwienia sprawy), lecz skutek przeciwny – załatwienie sprawy w drodze decyzji orzekającej o istocie sprawy, ale naturalnie z uwzględnieniem takiego materiału dowodowego (determinującym kierunek rozstrzygnięcia), który organowi udało się, z udziałem strony, lub bez niego, zgromadzić. Odmienne działanie jest pozbawieniem strony prawa do uzyskania decyzji orzekającej o istocie sprawy, do której co do zasady ma prawo z mocy art. 104 § 1 in fine k.p.a. Stanowi nieuprawnione powstrzymywanie się od załatwienia sprawy, a tym samym spełnia przesłanki pozostawania organu w bezczynności w rozumieniu art. 53 § 2b i art. 149 § 1-1b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

W sprawie nie mógł ulec naruszeniu art. 7 ust. 2aa u.z.l., skoro regulacja ta nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia ogłoszenia wykazu dokumentów, które poświadczają spełnienie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 9 u.z.l. Wbrew ocenie ORL regulacja ta nie jest adresowana do organu prowadzącego postępowanie, a jedynie stanowi urzędowy komunikat dla interesantów, pozwalający im przygotować się pod względem zasobu dowodów jeszcze przed wszczęciem postępowania, minimalizując ryzyko składania nieskutecznych wniosków, zwłaszcza wskutek nieznajomości prawa.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).