II OSK 1504/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-26	
Data wpływu	2016-06-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Piotr Broda	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym	
Hasła tematyczne	Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 665/15	
Skarżony organ	Minister Zdrowia	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 947; art. 17 ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 665/15 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 15 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 665/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 1, art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 1 i 2 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nałożył na A.K. grzywnę w wysokości 420 zł w celu przymuszenia do spełnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym małoletniej córki L.K., ur. [...] października 2011 r. (w zakresie wskazanym w przedmiotowy postanowieniu). W postanowieniu poinformowano, iż w przypadku dalszego uchylania się przez zobowiązaną od wykonania nałożonego na nią obowiązku, nakładane będą kolejne grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Wojewoda wezwał także wyżej wskazaną do uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 42 zł. Do przedmiotowego postanowienia załączono tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.

W dniu 18 lipca 2014 r. A.K. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia powyższego postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę zarzutów wskazała naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. nieistnienie obowiązku oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 34 § 4 ww. ustawy oraz w oparciu o wiążące ostatecznie stanowisko wierzyciela, oddalił wszystkie zarzuty podniesione przez A.K.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie ze względu na zasadę "primum non nocere" oraz zagwarantowany przez Konstytucję RP zakaz dyskryminacji ze względu na wyznanie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Zdrowia działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 18 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Wojewody Wielkopolskiego w sprawie zarzutów.

W uzasadnieniu Minister powołał się na stanowisko wierzyciela uzyskane zgodnie z art. 34 § 1 ww. ustawy, które zdaniem organu było wiążące zarówno wobec organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. Uznał także, iż Wojewoda prawidłowo dokonał wyboru środka egzekucyjnego.

Na powyższe postanowienie skargę wniosła A.K., zarzucają temu orzeczeniu naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 124 § 2 k.p.a.; art. 77 § 1, art. 10 i art. 81 k.p.a.

W odpowiedzi na złożoną skargę Minister Zdrowia pismem z dnia 26 marca 2015r. wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał na właściwe przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a następnie wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym są rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r., poz. 947).

Dalej Sąd wyjaśnił, iż za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. niezbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która zdaniem skarżącej była niedopuszczalna ze względu brak uprawnień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz nieistnienie obowiązku. Zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Nadto Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Z kolei art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Mając na uwadze argumenty skarżącej odwołujące się do wynikającego z konstytucyjnych wolności człowieka uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu w oparciu o art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta dodać należy, iż ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tego uprawnienia.

W ocenie Sądu na uwagę nie zasługuje także niepoparty niczym argument skarżącej o hipotetycznej szkodliwości szczepienia. Brak jest bowiem podstawy prawnej pozwalającej wyłączyć obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom tylko ze względu na obawy rodziców w tym zakresie, przy braku jakichkolwiek dowodów te obawy potwierdzających. Nadto Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości wymagalność obowiązku szczepień dziecięcych wywodzona z Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanego w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1/ art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2, art. 17 ust. 11 ww. ustawy poprzez ich błędną wykładnię;

2/ art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego błędną wykładnię w zw. z art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie ustanowiła obowiązku poddania się badaniu kwalifikacyjnemu. A zatem poddanie się badaniu kwalifikacyjnemu wymaga zgody pacjenta. W sytuacji zaś, gdy nie przeprowadzono badania kwalifikacyjnego nie było możliwe wykonanie szczepienia ochronnego objętego tytułem wykonawczym. Skoro samo badanie nie jest obowiązkowe, to nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wymuszenie realizacji obowiązku szczepienia ochronnego.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zatem nawet jeśli uznać, że obowiązek szczepień ochronnych ma charakter ustawowy, to zapisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych nie precyzują tego obowiązku w sposób wystarczający.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Zaś na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra poparł ten wniosek i zgłosił żądanie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stawiając zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2, art. 17 ust. 11 ww. ustawy oraz art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta skarżąca kwestionuje trafność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wadliwości rozstrzygnięcia tego Sądu skarżąca upatruje w błędnym przyjęciu przez ten Sąd, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, w sytuacji gdy art. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie wymienia tych badań jako obowiązkowych, a zatem takie badanie winno być poprzedzone zgodą pacjenta (jego przedstawiciela ustawowego), zaś nieprzeprowadzenie tego badania wyklucza wykonanie szczepienia ochronnego. Skarżąca podniosła także, że przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. nie pozwalają samodzielnie stwierdzić, jakim szczepieniom miałaby zostać poddana małoletnia w określonym wieku. Natomiast konkretne wskazania w tej mierze zawarte są w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczącym Programu Szczepień Ochronnych, jednakże komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić źródła obowiązku obciążającego obywateli. Powyższe zarzuty sprowadzają się zatem w istocie do zakwestionowania obowiązku poddania szczepieniu ochronnemu małoletniej córki skarżącej.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że obowiązek poddania osoby, nad którą skarżąca sprawuje prawną pieczę szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa, tj. wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, którym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia było rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1086 ze zm.), wydane na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W powołanym rozporządzeniu, zgodnie z ustawową delegacją, określono przede wszystkim choroby zakaźne, przeciw którym prowadzone są szczepienia ochronne oraz wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki sposób regulacji jest wystarczający do przyjęcia, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych szczepionek. W komunikacie tym zawarte są wiadomości z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania obowiązku ustalonego w ustawie. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest samoistnym źródłem prawa, a jest on wydawany celem wykonania obowiązku nakładanego ustawą (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Podstawą do wydania takich komunikatów jest art. 17 ust. 11 ww. ustawy, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu (zobacz: wyrok NSA z 21.02.2018 r. sygn. akt II OSK 1089/16, npubl.). Niewątpliwie więc Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego jest dokumentem technicznym doprecyzującym obowiązki wynikające z ustawy.

Odnosząc się zaś do podniesionej przez skarżącą kwestii badań kwalifikacyjnych, podnieść należy, iż z treści art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, iż wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Stosownie zaś do ust. 3 art. 17 omawianej ustawy obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, wydanym zgodnie z ust. 4 przez lekarza, który przeprowadził badanie kwalifikacyjne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną regulację należy rozumieć w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia powoduje, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyrok NSA z 12.06.2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13, LEX nr 1519262; wyrok NSA z 21.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2654/15, npubl.).

Nie jest także uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, ponieważ przepisy dotyczące obowiązkowych szczepień ochronnych są przepisami szczególnymi w stosunku do tych wszystkich przepisów, które udzielenie świadczeń zdrowotnych uzależniają od zgody pacjenta (tak też: NSA w wyroku z dnia 12.06.2014 r. sygn. akt II OSK 97/13, LEX nr 1519440). Należy też podkreślić, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi, a ochroną zdrowia jest oczywisty, przy czym chodzi nie tylko o zdrowie osoby poddanej szczepieniu ochronnemu, ale o zdrowie innych osób narażonych na zarażenie chorobami zakaźnymi.

Mając zatem na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tej sytuacji, wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, zaszła podstawa do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.