Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dzielnicy XVIII Nowa Huta w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2012 roku sygn. akt II SA/Kr 351/11 o odmowie dopuszczenia w charakterze uczestnika postępowania Dzielnicy XVIII Nowa Huta w Krakowie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skarg M.G. i innych na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 roku, nr CXV/1555/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. 2 1

Postanowieniem z dnia 12 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił Dzielnicy XVIII Nowa Huta dopuszczenia do udziału w sprawie ze skarg M.G. i innych na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1555/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. Dzielnica XVIII Nowa Huta w Krakowie złożyła wniosek o dopuszczenie Dzielnicy do udziału w postępowaniu.

Odmawiając dopuszczenia do udziału Sąd I instancji wskazał, że Dzielnica XVIII Nowa Huta jest jednostką pomocniczą Gminy Miasto Kraków. Zgłosić udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może tylko ten podmiot, który ma zdolność sądową, czyli zdolność do występowania jako strona w postępowaniu sądowym. Jednostka pomocnicza gminy nie posiada osobowości prawnej.

W ocenie Sądu I instancji, jednostka pomocnicza gminy nie jest samorządową jednostką organizacyjną, bowiem samorządowe jednostki organizacyjne to takie jednostki, które zostały utworzone uchwałą rady gminy (lub zarządzeniem wójta) celem wykonywania przekazanych im konkretnych zadań publicznych gminy i których to utworzenie przewidują ustawy. Sąd I instancji wskazał także, że jednostki pomocnicze gminy nie są także organizacjami społecznymi. Ponadto nie mogą posiadać własnych obowiązków ani uprawnień, ani też prawo administracyjne nie dopuszcza nakładania na nich nakazów bądź zakazów.

Sąd I instancji wyjaśnił, że jednostka pomocnicza gminy nie jest jednostką samorządu terytorialnego, ale stanowi część większej struktury jaką jest gmina. W tej jednak sprawie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie nie zgłosiła Gmina Miasto Kraków, ale Dzielnica XVIII Nowa Huta.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Dzielnica XVIII Nowa Huta. Zarzuciła naruszenie art. 25 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Dzielnica nie może uczestniczyć w jako strona w postępowaniu. Wniosła o uchylenie postanowienia i dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego może zgłosić również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego.

W pierwszej kolejności dokonać należy w niniejszej sprawie rozróżnienia kwestii procesowej - reprezentowania dzielnicy w postępowaniu sądowoadministracyjnym od zagadnienia posiadania przymiotu strony w takim postępowaniu. Rada dzielnicy jest jedynie organem jednostki pomocniczej gminy i jako taki organ nie jest podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym, albowiem podmiotem tych praw mogłaby być jedynie jednostka pomocnicza, tj. dzielnica. Organ jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego nie może być samodzielnym podmiotem w sferze praw i obowiązków. W konsekwencji nie posiada również zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 p.p.s.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 144/01, OSNP 2003/15/349). Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że postanowienie Sądu I instancji w sposób wyraźny odnosiło się do kwestii dopuszczenia do udziału w sprawie Dzielnicy XVIII Nowa Huta w Krakowie, a nie Rady tej dzielnicy, natomiast zażalenie błędnie zostało określone jako złożone w imieniu Rady Dzielnicy XVIII Nowa Huta w Krakowie (choć podpisał je przewodniczący rady i zarządu uprawniony do reprezentowania Dzielnicy) i odnosi się ono zamiennie do uprawnień Rady jak i samej Dzielnicy.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, który trafnie wskazał, że Dzielnica XVIII Nowa Huta w Krakowie nie posiada zdolności sądowej, a więc zdolności do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona w rozumieniu art. 25 p.p.s.a. W świetle tego przepisu zdolność sądową mają osoby fizyczne, osoby prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadajace osobowości prawnej, organizacje społeczne nieposiadajace osobowości prawnej oraz inne jednostki organizacyjne nieposiadajace osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa, dzielnice, osiedla i inne. Ustawowym organem dzielnicy (osiedla) jest rada jako organ uchwałodawczy (art. 37 ust. 1 u.s.g.). Organem wykonawczym jest natomiast zarząd dzielnicy (art. 37 ust. 2 u.s.g.), który zgodnie z art. 39 ust. 4 u.s.g. może zostać upoważniony przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostkom pomocniczym osobowości prawnej, ponieważ osobowość taką posiada tylko gmina (art. 2 u.s.g.), która niewątpliwie posiada także zdolność sądową. Jednostki pomocnicze tworzone są natomiast przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Ponadto rada gminy kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 u.s.g.). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

Oczywistym jest więc, że jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2841/03 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r. sygn. akt II SA/Łd 1097/00, ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 187).

Dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 p.p.s.a. grup, nie jest ona bowiem również jednostką organizacyjną ani organizacja społeczną. Ustawa samorządowa wyraźnie rozróżnia pojęcie jednostki pomocniczej i jednostki organizacyjnej w gminie (art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.s.g.). Odmiennie reguluje tryb ich tworzenia (art. 5 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 lit. h u.s.g.). Ponadto jednostki organizacyjne w przeciwieństwie do pomocniczych prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w formie jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych. Jednostki organizacyjne działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy (por. M. Niezgódka-Medek, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 84).

Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną. Organizacja społeczna jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem osób urzeczywistniającym wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 144/01, OSNP z 2003, Nr 15, poz. 349, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 2841/01, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, Wspólnota z 1992 r., Nr 33, poz. 21).

Wobec powyższego brak osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że dzielnica nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu.

Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

-----------------------

4

3