II SA/Wa 1468/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-02-16	
Data wpływu	2010-09-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Grochowska-Jung
Janusz Walawski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 941/11	
Skarżony organ	Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1960 nr 30 poz 168;  art. 156 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Grochowska-Jung Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości	
Uzasadnienie
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję własną Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej J. B. oraz umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny w sprawie. J. B. w dniu [...] marca 2010 r. złożył, w Biurze Powiatowym ARiMR w S., wniosek o udostępnienie informacji publicznej:

1) ilu radców prawnych lub innych osób świadczących usługi prawne jest zatrudnionych w S. Biurze Powiatowym ARiMR,

2) które z tych osób świadczyły pracę w dniu [...] lutego 2010 r.,

3) podanie numeru pokoju, w którym przebywali radcowie,

4) wskazanie przepisów prawa, na podstawie których radcowie zostali zatrudnieni, formy oraz charakteru zatrudnienia jak również czasu, na jaki zostali zatrudnieni w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR,

5) udostępnienie kopii zakresów obowiązków poprzez nadesłanie kserokopii umów o pracę radców pracujących w S. Biurze Powiatowym.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego, do którego został przekazany wniosek, działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w której odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 5 wniosku. Stwierdził, iż przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej.

W pozostałym zakresie wniosku, pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego udzielił wnioskodawcy żądanych informacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. B. wniósł o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie i przekazanie organowi pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] uchylającej decyzję I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie podkreślił, iż w niniejszej sprawie w imieniu Prezesa Agencji działa Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w L., w związku z tym zarówno decyzja I jak i II instancji zostały wydane przez Prezesa Agencji, w imieniu których działa Dyrektor. Prezes wskazał, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że wnioskowane dane dotyczące zakresu obowiązków radcy prawnego nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 8 ustawy o Agencji, Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Prezes Agencji, jego zastępcy, dyrektorzy oddziałów regionalnych oraz kierownicy biur powiatowych są organami Agencji. Jedynie informację o osobach sprawujących funkcję w tych organach i ich kompetencjach, należy zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, uznać za informację publiczną. Pozostali pracownicy Agencji, w tym radcowie prawni zatrudnieni w Agencji nie sprawują funkcji w organach Agencji i dlatego informacje na ich temat nie są informacją publiczną. Stąd też, treść umowy o pracę radcy prawnego zatrudnionego w Agencji (a w tym zakres obowiązków), nie stanowi informacji publicznej i nie zachodzi okoliczność, wymagająca wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że postępowanie w sprawie pkt 5 wniosku J. B. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniósł o jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zarzucił decyzji sprzeczność istotnych ustaleń Prezesa Agencji z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności poprzez uznanie, iż skarżący domagał się ujawnienia danych osobowych radcy prawnego pomimo, że w tym względzie skarżący wnosił o wyłączenie jego danych osobowych poprzez zabiałkowanie i uczynienia ich w ten sposób nieczytelnymi, naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, naruszenie przepisów proceduralnych, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 kpa i przepisów o właściwości (art. 156 § 1 kpa), poprzez rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na niekorzyść skarżącego, naruszenie przepisów art. 105 § 1 kpa wobec braku przesłanek warunkujących umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż zakres uprawnień i obowiązków radcy prawnego nie stanowi informacji publicznej, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii wyłączenia danych osobowych radcy prawnego, poprzez zabiałkowanie oraz niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji, które dobra osobiste, wolności radcy prawnego zostaną naruszone w przypadku ujawnienia jego zakresu uprawnień i obowiązków, niewskazanie podstawy prawnej określającej rodzaj tajemnicy chronionej prawem, z powołaniem się na konkretny przepis ustawowy konstruujący tego typu tajemnice.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga J. B. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 61 ust 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację tego uprawnienia stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), która z jednej strony określa zakres przedmiotowy – wskazuje jakie informacje mają walor informacji publicznej i podmiotowy ustawy – wymienia podmioty mogące ubiegać się o udostępnienie informacji i podmioty zobowiązane do jej udzielenia, z drugiej zaś strony reguluje sposób i tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Stąd też, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ściśle określa, w jakich sytuacjach przepisy kpa mają zastosowanie dla postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Dodatkowo z treści ustawy wynika, iż udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w sytuacji, gdy żądana informacja ma walor informacji publicznej, ale organ odmawia jej udostępnienia. Stąd też, gdy żądane informacje nie mają charakteru publicznego w rozumieniu ustawy, organ powinien powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę pismem. Ponadto podmiot, do którego skierowano wniosek jest obowiązany udostępnić żądane informacje tylko w takim przypadku, gdy jest w ich posiadaniu. W sytuacji, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, żądanych informacji nie posiada powinien zawiadomić wnioskodawcę o powyższym fakcie, ponieważ taka informacja w istocie kończy postępowanie w sprawie wniosku. Natomiast wnioskodawca niezadowolony z takiego zakończenia sprawy będzie miał możliwość poddania zachowania podmiotu kontroli sądu, poprzez złożenie skargi na bezczynność.

Z powyższego rozważania wynika, iż podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będzie podmiot, do którego wniosek został skierowany, bez względu na fakt, czy jest on w stanie takiej informacji udzielić, czy też nie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie reguluje bowiem sposób załatwienia takiego wniosku zarówno w sytuacji posiadania żądanych informacji (udostępnienia w formie czynności materialno - technicznej), posiadania i odmowy udostępnienia (wydanie decyzji administracyjnej), ale też w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji, czy też gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej (poinformowanie wnioskodawcy pismem).

Powyższe stwierdzenie należy uzupełnić też o uwagę, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej bardzo szeroko traktuje pojęcie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wynika, iż podmiotami zobowiązanymi będą zarówno władze publiczne, jak i inne podmioty, a także związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne. Z przykładowego wyliczenia zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłania się szerokie pojęcie organów władzy publicznej. Natomiast z uwagi na rodzaj wykonywanej działalności, bądź korzystanie z majątku publicznego, a także możliwość szerokiego dysponowania informacjami o charakterze publicznym ustawodawca objął tym obowiązkiem także inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej J. B. skierował do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Stąd też, podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanych informacji był właśnie ten organ. Nie znajduje uzasadnienia, zdaniem Sądu, załatwienie powyższego wniosku przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Należy bowiem wskazać, iż decyzja I, jak i II instancji zostały podpisane i wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., jednak działającego w imieniu Prezesa Agencji na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008 Nr 98, poz. 634 ze zm.), w art. 8 ust. 1 i 2 wskazuje, iż organem Agencji jest Prezes powoływany przez Prezesa Rady Ministrów (...), który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Poza sporem pozostaje zatem okoliczność, iż zarówno Prezes, jak i dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych są odrębnymi organami Agencji. Natomiast należy zwrócić uwagę, iż dalsze uregulowania ustawy nadają powyższym podmiotom kolejne, szersze kompetencje. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego. Natomiast z art. 9 ust. 2 wynika, iż działającymi w obrębie Agencji oddziałami regionalnymi kierują dyrektorzy, a biurami powiatowymi – kierownicy. Powyższe kompetencje, zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę szeroki zakres kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, pozwalają na stwierdzenie, iż zarówno kierownicy biur powiatowych, jak i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Powyższe stwierdzenie, zdaniem Sądu, nie zaprzecza uregulowanemu w ustawie o Agencji ustrojowi tej jednostki. Ustawa o Agencji nie zawiera bowiem innych, odmiennych uregulowań, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 i 2 stanowi, iż informacje publiczne podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, o ile nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Skoro ustawa o Agencji takich uregulowań nie zawiera, to zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też, w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., zgodnie z uregulowanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasadami, winien był być załatwiony przez tego kierownika.

Należy również zwrócić uwagę w niniejszej sprawie, iż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając upoważnienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie którego została wydana decyzja I i II instancji, wykazał się niekonsekwencją. Z jednej bowiem strony upoważnił do działania dyrektora oddziału regionalnego, a więc przyjął, iż podmiotem właściwym do załatwienia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest Prezes, z drugiej jednak strony wskazał, iż upoważnienie obejmuje wszystkie przypadki, w których właścicielem informacji jest dyrektor oddziału regionalnego. Należy wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje, iż dysponent informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek udostępnia ją. Ustawa nie przenosi powyższych kompetencji na "zwierzchnika" dysponenta informacji. Stąd też upoważnienie, na podstawie którego wydano obie decyzje administracyjne jest wadliwe i niezgodne ze sposobem załatwienia sprawy uregulowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, Sąd rozpoznający powyższą sprawę, mając na uwadze poczynione rozważania, stwierdził, iż zarówno decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, czym wypełniły przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, orzekł jak w sentencji.