II SA/Rz 701/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-11-07	
Data wpływu	2018-06-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 275/19	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 7; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1314; art. 7 § 2, art. 18; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietni a2018 r. nr [...].	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.K. (dalej: skarżący) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: WINB) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Z akt sprawy wynika, że PINB ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę będącego w złym stanie technicznym, nieużytkowanego budynku mieszkalno-gospodarczego ozn. nr 794, położonego na działce nr 5271 w [...] gm. [...] i uporządkowanie terenu po rozbiórce do dnia 30 maja 2016 roku.

Na wniosek Skarżącego, PINB dwukrotnie zmieniał termin rozbiórki w/w budynku, ostatecznie wyznaczając nowy termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na dzień 30 maja 2017 r.

Pismem z dnia 19 maja 2017 r. skarżący po raz kolejny wystąpił z wnioskiem do PINB o dalsze przedłużenie terminu rozbiórki w/w budynku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], PINB odmówił zmiany terminu wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzję WINB z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1185/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję WINB.

Z uwagi na niewykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku, PINB przystąpił do jego wyegzekwowania i upomnieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, informując jednocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne.

Wobec tego, że zobowiązany nadal nie wykonał obowiązku, PINB w dniu [...] kwietnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy [...], nr [...] i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm. – dalej: u.p.e.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 69 777 zł oraz koszty egzekucyjne w wysokości 68,00 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucił:

- naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości tj. w kwocie 69 777 zł, co biorąc pod uwagę sytuację majątkową i wysokość uzyskiwanego dochodu, a także oszacowaną wartość prac rozbiórkowych budynku, stanowi nadmierną represję wobec zobowiązanego, a tym samym stoi w sprzeczności z zasadą stosowania najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych,

- naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w kwocie przekraczającej jednorazowo kwotę 10 000 zł,

- naruszenie art. 107 § 3, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia powodów, dla których organ dokonał wyboru środka egzekucyjnego o najbardziej rygorystycznym charakterze oraz brak wyjaśnień dlaczego organ nie zdecydował się na zastosowanie innego środka egzekucyjnego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał, że PINB właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Zdaniem organu grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. Ponadto zgodnie z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Natomiast wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla zobowiązanego chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązany musiałby ponieść. Dodatkowo PWINB wyjaśnił, że w trakcie egzekucji wynikającej z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego wart. 15 § 1 zd. drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie. Jak wyjaśnił, wysokość tej grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organ podał, że w rozpatrywanym przypadku egzekucja dotyczy rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego o wymiarach 12,95 m x 6,50 m, który zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) jest budynkiem. Wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy budynku mieszkalno-gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki wynosi 84,17 m2, natomiast w dniu nakładania przedmiotowej grzywny zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r. (Dz. Urz. GUS z 2018 r. poz. 9) - cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r. wynosi 4145 zł. Organ uznał zatem, że wysokość nałożonej grzywny została wyliczona prawidłowo. Ponadto wskazał, że w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. należało pobrać opłatę za wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68 zł.

W skardze na opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania przedmiotowej skargi. Skarżący powtórzył zarzuty sformułowane w zażaleniu, a ponadto zarzucił naruszenie art. 7, 7a § 1 i art. 7b k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w sposób naruszający słuszny interes obywatela, oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. brak rozeznania w sytuacji materialnej i finansowej skarżącego, co w przypadku prawidłowego ustalenia w tym zakresie musiałoby doprowadzić organ do konstatacji, że z uwagi na jego trudną sytuację finansową i materialną skarżącego, orzeczenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 69.777 zł oraz kosztów egzekucyjnych w kwocie 68 zł, stanowi nadmierną represję oraz stanowi rażące przekroczenie zasady stosowania najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych, choćby mając na uwadze fakt, że koszt rozbiórki budynku oszacowano na kwotę 15.000 zł. W uzasadnieniu skarżący podał, że brak spełnienia obowiązku rozbiórki nie wynika z jego złej woli, a jedynie z trudnej sytuacji materialnej i życiowej oraz z niskiej wysokości dochodów. Ponadto niezrozumiałym jest dla skarżącego, jak orzeczenie grzywny w kwocie czterokrotnie większej niż szacowany koszt rozbiórki miałoby być dla niego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaznaczyć wypada, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w oparciu o przepis art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Okolicznością niekwestionowaną jest, że z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wynika obowiązek skarżącego dokonania rozbiórki budynku mieszkalno – gospodarczego oznaczonego numerem 794 położonego na działce nr ewid 7571 w [...] gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. Pierwotnie wyznaczony na wykonanie powyższego termin – do 30 maja 2016 r., był zmieniany na wniosek skarżącego decyzjami PINB z dnia [...] maja 2016 r. oraz z dnia [...] grudnia 2016 r. (nr [...]). Z tej ostatniej decyzji wynika, że termin na wykonanie wcześniej wymienionych obowiązków został zmieniony na dzień 30 maja 2017 r. Kolejny wniosek o zmianę terminu nie został uwzględniony.

Upomnieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. wezwano skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji zastrzegając, że w razie niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana do postępowania egzekucyjnego.

Bezsporne jest, że obowiązek nie został wykonany oraz, że tytuł wykonawczy został wystawiony.

Organy przyjęły, że nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości wynikającej z art. 121 § 1 u.p.e.a. jest celowe i doprowadzi do wykonania obowiązku. Uznały, że wobec możliwości umorzenia grzywny na wniosek zobowiązanego przewidzianych w art. 126 u.p.e.a., wykonanie zastępcze w okolicznościach przedmiotowej sprawy byłoby bardziej dotkliwe, choćby z uwagi na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązany musiałby ponieść, a przepisy u.p.e.a. nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego.

Sąd podziela stanowisko organów, że co do zasady nałożenie grzywny w celu przymuszenia może być uznane za środek egzekucyjny łagodniejszy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze. Jednakże nie musi tak być w każdym przypadku. Każdorazowo należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 612/10, Lex nr 1081807).

W zażaleniu na postanowienie PINB o nałożeniu grzywny skarżący, oprócz innych zarzutów, szeroko opisał swoją sytuację życiową i materialną. Zwrócił uwagę, że niewykonanie obowiązku rozbiórki nie wynika z jego złej woli lecz z braku możliwości pokrycia kosztów rozbiórki. Ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie rozebrać budynku "własnymi rękami" i konieczne jest zaangażowanie specjalistycznej firmy. Jak podał, jego miesięczny dochód (emerytura) jest na poziomie 1 000 zł i środki te w całości są przeznaczone na zaspokojenie bieżących potrzeb. Wskazał, że z uwagi na konieczność wykonania ekspertyzy technicznej i operatu na użytek postępowania administracyjnego, zmuszony był zaciągnąć kredyt w banku na około 2 500 zł, które to zobowiązanie aktualnie spłaca. Podał też, że zwracał się do Burmistrza [...] o przyznanie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem właśnie na rozbiórkę budynku w [...]. Jednakże wniosek nie został rozpoznany pozytywnie a on sam złożył od tej decyzji odwołanie.

Zauważyć należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ jednym zdaniem – bardzo ogólnikowo odniósł się do powyższych okoliczności uznając, że "grzywna będzie w tym wypadku właściwa z wcześniej podanych powodów".

Skarżącemu nie można zarzucić, że nie uczynił nic aby wykonać obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji. Nie mając własnych zasobów finansowych podjął starania o uzyskanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów rozbiórki. Zauważyć przy tym należy, że jest on starszym człowiekiem, który ma bardzo niskie dochody, które ledwie mogą wystarczyć na pokrycie kosztów egzystencji. Do tego – jak podał – spłaca zobowiązanie wobec banku zaciągnięte w celu wykonania ekspertyzy technicznej na potrzeby postępowania administracyjnego. Na skutek osuwiska utracił możliwość zamieszkiwania w budynku, który dotychczas stanowił jego centrum życiowe. Organy tymczasem w ogóle nie wzięły pod uwagę, że w tym konkretnym wypadku obowiązek rozbiórki spoczął na osobie, która nie jest w stanie wykonać go samodzielnie ani pokryć kosztów jego realizacji przez inne osoby. W tej sytuacji dość iluzoryczne jest przywoływanie przepisu pozwalającego na ubieganie się o umorzenie całości lub części grzywny w razie wykonania obowiązku. Może się bowiem okazać, że skarżący nie będzie w stanie wykonać obowiązku rozbiórki z przyczyn, na które nie ma wpływu. Wówczas i tak wykonanie zastępcze stanie się obiektywną koniecznością a skarżącego obciążą nie tylko koszty z tym związane ale także bardzo wysoka grzywna. Nie można więc bezkrytycznie w każdej sytuacji uznać, że grzywna jest środkiem łagodniejszym. Do tego trudno w takich okolicznościach zgodzić się z oceną, że prowadzi ona wprost do wykonania obowiązku rozbiórki. Nie zawsze też można w krótkim terminie sprzedać niekoniecznie atrakcyjną nieruchomość.

Brak rzetelnego rozważenia okoliczności podanych w zażaleniu związanych z sytuacją życiową i majątkową skarżącego musi być w tych okolicznościach uznany za naruszenie przepisów postępowania takich jak: art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., co w sposób oczywisty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia postanowień organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Bezzasadny jest natomiast zarzut dotyczący wysokości nałożonej grzywny. Nie była ona dowolna lecz wprost opierała się na przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Jak wynika z akt sprawy – egzekucja dotyczy rozbiórki budynku mieszkalno – gospodarczego o wymiarach 12,95 x 6,50 m. Jego powierzchnia zabudowy wynosi 84,17 m2, co po przemnożeniu ceny za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r., która wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz.Urz. GUS z 2018 r., poz. 9) daje kwotę równą nałożonej grzywnie. Cena w/w wynosiła bowiem 4 145 zł. Przepis art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowi przepis szczególny, do którego nie ma zastosowania ograniczenie wynikające z art. 121 § 2 u.p.e.a. Wbrew zarzutom PWINB w postanowieniu szczegółowo wyjaśnił z czego wynikała wysokość grzywny.

W ponownym postępowaniu organ rozważy sytuację życiową i majątkową skarżącego w aspekcie doboru właściwego środka egzekucyjnego uwzględniającego dyrektywy wynikające z art. 7 § 2 u.p.e.a.

Jeśli obowiązek nadal nie zostanie wykonany wyda stosowne orzeczenie, w którym wyczerpująco powinny zostać przedstawione motywy, którymi się kierował, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a.