Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2012 r. ze skargi S.K., J.K., Z.D., Z.L., K.G., Z.C., A.C., J.K., E.K., A.S., A.T., W.S., J.M., T.P., I.L., R.S., A.S., M.M., J.M., W.B., E.M., A.M., P.M., B.P., M.M., J.M., M.M., D.M., M.M., B.G., M.W., Z.W., K.J., T.L., J.P., M.D., M.Z., K.T., A.T., J.T., D.K., J.S., W.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z [...] listopada 2010 r., sygn. [...], zawieszającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1969 r. nr [...], odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., przy ul. [...] nr hip. "[...]", rej. hip. [...], do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 6 października 2009 r. S. K., J. K. oraz Z. D. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1969 r. nr [...], odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wyżej wskazanej nieruchomości.

Uzasadniając swój interes prawny, wnioskodawcy wskazali, że są następcami prawnymi jednego z właścicieli nieruchomości, tj. S. K., na dowód czego przedstawili postanowienie Sądu Rejonowego w W. z [...] listopada 2009 r. sygn. [...] o nabyciu spadku po S. K. Wnioskodawcy wskazali ponadto spadkobierców F. M. oraz M. T.

Postanowieniem z [...] listopada 2010 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1969 r. nr [...] do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że do akt sprawy nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające następstwo prawne po byłych właścicielach, w szczególności postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku po F. M. oraz M.T. Kolegium stwierdziło ponadto, że we wniosku zostali całkowicie pominięci następcy prawni H. K., A. K., K. D., L. Z. oraz K. K. Wobec tego Kolegium zawiesiło postępowanie na podstawie art. 97 § 4 kpa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, iż organ nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia stron postępowania. Takie ustalenie stron postępowania może nastąpić także w oparciu o akty stanu cywilnego, co jest przez organy administracji powszechnie stosowaną praktyką. W ocenie wnioskodawców w sprawie niniejszej brak jest zagadnienia wstępnego, do czasu rozstrzygnięcia którego należałoby zawiesić postępowanie. Wskazano również, że organ stwierdza nieważność decyzji na wniosek osoby mającej interes prawny, co nie wymaga ustalenia wszystkich stron postępowania.

Rozpatrując powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium wyjaśniło, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenie merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone. Jego treść może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne.

Zdaniem Kolegium, ustalenie wszystkich stron postępowania administracyjnego w drodze postępowania sądowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stwierdzenie zaistnienia którego skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem postępowania administracyjnego, którego krąg uczestników (stron) ma dopiero zostać ustalony w rezultacie rozstrzygnięcia sądu powszechnego. W ocenie organu stanowisko takie znajduje oparcie przede wszystkim w art. 10 § 1 kpa, nakładającym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, przewidującym konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowanie.

Kolegium podniosło, że stroną postępowania administracyjnego – w myśl art. 28 kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Kolegium, oczywistym jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1969 r. nr [...], odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., przy ul. [...] dotyczy interesu prawnego wszystkich następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W., a więc również spadkobierców F. M. oraz M. T., jak również H. K., A. K., K. D., L. Z. oraz K. K. Pominięcie w niniejszym postępowaniu następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości stanowić będzie przesłankę do wznowienia postępowania.

Kolegium podkreśliło, że ustalenie spadkobierców poprzez przeprowadzenie postępowania spadkowego nie leży po stronie organu administracji, a wobec tego niezasadne jest stanowisko zawarte we wniosku, iż ustalenia spadkobierców można dokonać na podstawie aktów stanu cywilnego. W sytuacji, gdy przynajmniej, co do części dawnych współwłaścicieli istnieje pewność, iż osoby te zmarły, ustalenie ich spadkobierców nastąpić może, na mocy kodeksu cywilnego, jedynie na podstawie postanowienia o nabyciu spadku bądź na mocy aktu dziedziczenia. Organ wskazał na treść art. 1025 § 1 kc, z którego wynika, że Sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Kolegium powołało wyrok z 7 grudnia 2010 r. (sygn. II OSK 1677/10, LEX nr 746724),

w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynność faktycznej zależy tylko od woli strony, a organ nie ma żadnych instrumentów prawnych upoważniających go do zastąpienia braku działania przez stronę skarżącą.

Powyższe, w ocenie organu, oznacza, że co prawda to organ jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego, niemniej strona nie jest zwolniona z takiego postępowania, które ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności gdy postępowanie takie ma przynieść stronie określone korzyści.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: S. K., J. K., Z. D., Z. L., K. G., Z. C., A. C., J. K., E. K., A. S., A. T., W. S., J. M., T. P., I. L., R. S., A. S., M. M., J. M., W.B., E. M., A. M., P. M., B. P., M. M., J.M., M.M., D. M., M. M., B. G., M. W., Z.W., K. J., T. Ł., J. P., M. D., M. Z., K. T., A. T., J. T., D. K., J. S. oraz W. T.

Skarżący zarzucili, że zaskarżone postanowienie narusza art. 28 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 6, 7, 8 oraz art. 10 § 1 kpa poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania w wyniku błędnego przyjęcia, iż ustalenie wszystkich stron postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa obligujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego, a tym samym organ nie ma obowiązku podjąć i w postępowaniu w sprawie niniejszej nigdy nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia wszystkich stron postępowania, choć to na organie spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w sprawie.

Skarżący podnieśli, że organ pominął, iż w postępowaniu biorą udział także następcy prawni A. K., oraz błędnie wskazał, nazwisko jednej

z byłych właścicielek nieruchomości F. M., podając wbrew materiałowi sprawy, iż nosi ona nazwisko M., a zatem, że należy ustalić spadkobierców F. M., a nie M.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że to organ administracji ma ustalić wszystkie strony postępowania i zapewnić im czynny udział w sprawie (art. 28 kpa oraz art. 10 kpa). Nie jest uzasadnione oczekiwanie organu, że wnioskodawca ustali pozostałe strony postępowania, wskaże je organowi, poda ich adresy, a następnie przeprowadzi stosowne postępowania spadkowe po byłych właścicielach nieruchomości tak, aby wykazać następstwo prawne. Wnioskodawca ma obowiązek wykazania swojej legitymacji, a nie poszukiwania pozostałych stron postępowania oraz przeprowadzenia postępowań zmierzających do wykazania ich legitymacji.

Skarżący wskazali, że S. K., Z. D. oraz J. K. złożyli postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Następcy F. M. złożyli akty stanu cywilnego i postanowienia spadkowe po dzieciach F.M., tak, że na podstawie tych dokumentów można ustalić krąg następców prawnych F. M. bez konieczności przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po niej. Analogicznie, niezbędne dokumenty przedstawiły córki M. T. oraz spadkobiercy jej syna A.

Skarżący zarzucili, że przeprowadzenie postępowań o stwierdzenie nabycia spadku po F. M. oraz M. T. nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a od treści postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie należy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy niniejszej.

Skarżący podnieśli, że organ nadzoru zawieszając postępowanie do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania, oczekuje, że wnioskodawcy odnajdą spadkobierców pozostałych byłych właścicieli nieruchomości – a zatem wszystkich spadkobierców H. K., spadkobierców A. K. (którzy i tak biorą już udział w niniejszym postępowaniu, co organ administracji pominął), L. Z., K. K. oraz K. D. (D.)

i przeprowadzą albo skłonią tychże spadkobierców do przeprowadzenia postępowań spadkowych, a do tego czasu postępowanie będzie zawieszone. Zdaniem skarżących takie stanowisko organu administracji narusza podstawowe zasady określone w art. 6, 7, 8 oraz art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa i prowadzi do bezpodstawnego przerzucania na stronę obowiązku organu administracji, którym to obowiązkiem jest ustalenie kręgu stron postępowania.

Skarżący zarzucili, że organ utrzymując w mocy postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania nie precyzuje, jakie postępowania jego zdaniem powinny być przeprowadzone, aby można było podjąć postępowanie. W rozstrzygnięciu o zawieszeniu postępowania nie wskazano, jakie postępowania poza postępowaniem po F. M.

i M. T. stanowią według organu zagadnienia wstępne.

Ponadto skarżący podnieśli, że organ pomylił nazwisko F. M. określając ją jako M., a także pominął, że stronami w sprawie są M. Z., W. K. oraz M. D., tj. wszyscy następcy prawni A. K. (w akcie zgonu, który został już sprostowany, wskazanego jako K.).

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępne co do zasady stanowi kwestię materialnoprawną, zazwyczaj obejmującą ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu.

Zagadnienie wstępne dotyczy kwestii prawnych, nie zaś faktycznych.

Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony, choć odnosi się do niego art. 28 kpa, jest przede wszystkim kategorią materialnoprawną. Otóż posiadanie przymiotu strony oceniane jest na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. W niniejszej sprawie przepisem tym jest art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Dotyczy on dotychczasowego właściciela gruntu i prawnych następców właściciela. Te podmioty mają przymiot strony (zgodnie z art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust 1 dekretu)

w postępowaniach dotyczących wniosków dekretowych prowadzonych w trybie zwykłym, a także w postępowaniach nadzorczych.

Z treści art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Rzeczywista treść art. 10 § 1 kpa wskazuje na gwarancyjny charakter tego przepisu, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania.

Wcześniej jednak, we wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie stron tego postępowania, gdyż pominięcie osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Skutki stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego dotykają sfery praw podmiotowych byłych właścicieli gruntów [...] bądź ich następców prawnych, co wprost wynika

z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 28 kpa. Ustalenie więc kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję nie pominięcia kogokolwiek z tego kręgu.

Wprawdzie obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji, jednakże trzeba odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego

o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (wyrok NSA z 5 I 2012 r., I OSK 148/11, lex 1120598, którego wywody Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela). Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi, że organ nadzoru nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia stron postępowania. Skoro organ nie miał żadnej informacji co do spadkobierców nieżyjących współwłaścicieli nieruchomości, a postępowania spadkowe po nich nie zostały przeprowadzone, to nie miał on żadnych możliwości faktycznych ani prawnych ustalenia stron postępowania i powiadomienia ich o toczącym się postępowaniu. Organ nie ma uprawnień do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach. Uprawnienia te, zgodnie z art. 1025 § 1 kc, przysługują bowiem osobom, które wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej,

a także pozostałym ustalonym stronom postępowania.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że dla ustalenia spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1969 r., wystarczające jest oparcie się przez organ na aktach stanu cywilnego. Akty te wskazują jedynie na pokrewieństwo osób, których one dotyczą, a nie przesądzają nabycia praw do spadku po tych osobach. Jak wyżej wskazano, przepis art. 7 ust. 1 dekretu dotyczy byłych właścicieli i ich następców prawnych. Następstwo to może być wykazane tylko postanowieniem właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzonym przez notariusza aktem poświadczenia dziedziczenia. Zatem z przyczyn wyżej wskazanych, chybiony jest zarzut skargi o naruszeniu przez organ nadzoru przepisów art. 6,7,8, 10 § 1 i 28 kpa.

W niniejszej sprawie, w chwili złożenia wniosku (2009 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1969 r. byli współwłaściciele nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], już nie żyli. Były to osoby należące do kręgu najbliższej rodziny – ojciec H.K. i jego dzieci: A. K., F.M., K. D., L. Z., M. T., K.K. i S. K.

Jak wynika z materiału dowodowego i jak wskazał organ nadzoru

w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu z [...] listopada 2010 r., do akt administracyjnych nie zostały złożone postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po H. K., A. K., K. D., L. Z., K. K.

Również w dacie orzekania przez organ nadzoru skarżący nie złożyli do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po M. T. Załączone ono zostało dopiero do pisma pełnomocnika skarżących z 5 marca 2012 r., skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ma rację organ nadzoru, że przeprowadzenie postępowań spadkowych po dzieciach F.M. w sytuacji braku przeprowadzenia postępowania spadkowego po F. M. (współwłaścicielce nieruchomości), jest nie wystarczające do wykazania następstwa prawnego po niej. Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji omyłkowo wskazał nazwisko F. M. jako M., jednakże nie budzi wątpliwości, że współwłaścicielką nieruchomości była F. M. Prawidłowe nazwisko wymienione jest w decyzji z [...] listopada 2010 r. Pomyłka w zaskarżonej decyzji nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi, z uzasadnień obydwu decyzji jednoznacznie wynika, po których współwłaścicielach nie zostało wykazane następstwo prawne oraz że to wnioskodawcy powinni przedłożyć postanowienia spadkowe po tych osobach. Należy wskazać na niekonsekwencję rozumowania skarżących, którzy przedłożyli postanowienia spadkowe po niektórych współwłaścicielach, jednocześnie wskazując, że nie ma potrzeby wykazywania spadkobrania po pozostałych współwłaścicielach. Nie bez znaczenia jest to, że strony postępowania należą do kręgu spadkobierców po osobach ze sobą blisko spokrewnionych, co niewątpliwie ułatwia przeprowadzenie postępowań spadkowych, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy współwłaścicielami byłyby osoby dla siebie obce.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można mieć wątpliwości, że ustalenie spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości dekretowej stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, wydanej na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego.

Podsumowując należy uznać, że zawieszenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa było konieczne. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez organ wyżej wskazanego przepisu oraz przepisów art. 138 § 1 i 144 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.