II SA/Sz 19/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-03-06	
Data wpływu	2019-01-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Elżbieta Woźniak /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Wojtysiak
Kazimierz Maczewski	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I OSK 1577/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058; art.5 ust.2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 6 listopada 2018 r.

nr [...], wydaną w wyniku rozpoznania odwołania B. W. od decyzji Starosty [...] z dnia 28 września 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych im w 2017.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy.

Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2018 r. B. W. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, zatrudnionych w Starostwie Powiatowym

w G., którzy otrzymali w 2017 r. nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia

w pracy (na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach) oraz wysokości tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników,

a także informacji o tym, jakie szczególne osiągnięcia w pracy – w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych – stanowiły podstawę przyznania tych nagród w 2017 r.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. Starosta [...] udzielił żądanej informacji, w odniesieniu do pracowników Starostwa Powiatowego w G. pełniących funkcje publiczne, zaś decyzją z dnia

22 czerwca 2018 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji

w zakresie listy osób i wysokości nagród przyznanych pracownikom Starostwa Powiatowego w G. niepełniącym funkcji publicznych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2018 r.

nr [...].

Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał

w szczególności, że organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wnikliwie zbadać czy i w jakim zakresie wniosek dotyczy informacji publicznej, a w razie potwierdzenia tej okoliczności zawrzeć w aktach sprawy dokumenty pozwalające dokonać weryfikacji poczynionych przezeń ustaleń oraz odpowiednio odzwierciedlić swoje wnioski w treści uzasadnienia.

Kolegium, na tym etapie postępowania, nie znalazło natomiast jednoznacznych podstaw do zakwestionowania stanowiska organu l instancji uznającego w całości żądane dane za przedmiot informacji publicznej podkreślając w decyzji, iż w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów pozywających zweryfikować ustalenia organu.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 września 2018 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej

w zakresie wskazanym we wniosku, w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych im w 2017 r., z uwagi na ograniczenie prawa do udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie prywatnością osoby fizycznej.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

(Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) – dalej: "u.d.i.p.", w zakresie w jakim przepis ten stanowi

o tym, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osób fizycznych nie ma zastosowania w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, poprzez zaniechanie przez organ dokonania wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" oraz błędne zastosowanie, polegające na arbitralnej, nieuzasadnionej przez organ odmowy udostępnienia informacji wobec niewskazanej grupy osób które,

w ocenie organu, nie pełnią funkcji publicznych.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia 6 listopada 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu

I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych im w 2017.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego organ I instancji przekazał mu imienną listę 29 pracowników, który otrzymali nagrodę z okazji Dnia Samorządowca wraz z podaniem kwoty nagrody oraz 30 osób które otrzymały nagrody na koniec 2017 r. wraz z podaniem kwot nagrody. Powyższe osoby zostały uznane przez organ za pełniące funkcje publiczne, przy czym jak wynika z decyzji, podstawą do przypisania im takiego charakteru zatrudnienia było stwierdzenie, iż są osobami upoważnionymi do wydawania i wydającymi decyzje administracyjne, względnie są dysponentami środków budżetowych lub osobami zobowiązanymi do składania oświadczeń majątkowych na podstawie odrębnych przepisów.

Następnie, po weryfikacji zgód na ujawnianie objętych wnioskiem danych przez osoby które uznano za niepełniące funkcji publicznych, organ I instancji pismem z dnia 28 września 2018 r. przekazał skarżącemu dane dotyczące kolejnych 5 pracowników.

Jednocześnie, co do danych personalnych o wysokości nagrody oraz uzasadnienia jej przyznania dla pracowników samorządowych zatrudnionych

w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych – którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych im w 2017 – organ I instancji wydał decyzję będąca przedmiotem odwołania.

W ocenie organu odwoławczego informacja o wynagrodzeniu lub jego składnikach (w tym nagrodach) powiązana z konkretnymi osobami – jeżeli dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych nie jest informacją publiczną. W konsekwencji dla załatwienia wniosku w sprawie – co do pracowników Starostwa niepełniących funkcji publicznych – odpowiednie było pisemne poinformowanie skarżącego, że wnioskuje on o dane nie będące przedmiotem informacji publicznej. Tym samym, skoro w sprawie wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do danych nie mających takiego charakteru, konieczna okazała się eliminacja decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe okoliczności organ odwoławczy uznał, że nie jest aktualnie celowe dalsze prowadzenia postępowania

w trybie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej co skutkowało koniecznością jego umorzenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r.,

poz. 2096 ze zm.) – dalej: "k.p.a.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący B. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja dotycząca prywatności osób niepełniących funkcji publicznej nie stanowi informacji publicznej;

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacja o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym niepełniących funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej;

3. art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej, w tym ze względu

na ochronę prywatności osoby fizycznej, następuje w formie decyzji administracyjnej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że ograniczenie dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, ze względu na prywatności, nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji nieprawidłowe umorzenie postępowania organu I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4. art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji (w tym ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych) w sposób zapewniający proporcjonalne ograniczenie konstytucyjnego prawa oraz wymagający spełnienie wymogu konieczności przy dokonywaniu ograniczenia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uniemożliwieniu przekazania skarżącemu informacji, które - pozbawione informacji

o personaliach osób fizycznych – w żaden sposób nie odnoszą się do sfery prywatności osób fizycznych, a zarazem stanowią informacje publiczną (informację

o działalności władz publicznych, w tym zwłaszcza w zakresie dokonywanych przez te władze wydatków ze środków publicznych).

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postępowanie organu powinno przebiegać następująco: Po pierwsze uznanie, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji publicznej. Po drugie uznanie, że ujawnienie określonych informacji może naruszyć prywatność osób fizycznych. Po trzecie ustalenie,

czy osoba, do której odnosi się informacja, pełni funkcję publiczną. Jeżeli określona osoba pełni funkcję publiczną – udostępnienie informacji, jeżeli określona informacja ma związek z pełnieniem tej funkcji. Jeżeli określona osoba nie pełni funkcji publicznej - ustalenie, czy osoba postanawia zrezygnować z przysługującego jej prawa, a w razie ustalenia, że nie rezygnuje - wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Przyjęcie przez organ odwoławczy, że informacje o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym niepełniącym funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej uniemożliwia przeprowadzenie wskazanego powyżej postępowania (nie ma np. podstaw do ustalenia, czy określona osoba rezygnuje z przysługującego jej prawa), co w oczywisty sposób narusza prawo do informacji, a ponadto stanowi – naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący zauważył przy tym, że przyjęta w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji administracyjnej, stosowana do dokonywania ograniczenia prawa do informacji publicznej ma formę gwarancyjną dla praw jednostki. W sprawie jest to szczególnie istotne bowiem kwestionowanie decyzji administracyjnej pozwala na polemikę

ze stanowiskiem organu co do tego, jakie są kryteria uznawania poszczególnych pracowników Starostwa za osoby pełniące funkcje publiczne.

Ponadto, skarżący wskazał, że nawet gdyby uznać, że żądane informacje

o personaliach pracowników samorządowych, niepełniących funkcji publicznych,

nie stanowią informacji publicznej, to nie ma jakichkolwiek powodów do uznania,

że informacje o wysokości poszczególnych nagród oraz informacje o tym, jakie osiągnięcia w pracy stanowiły ich przyznanie - niepołączone z imionami i nazwiskami - nie stanowią informacji publicznej. Jeżeli więc intencją organu jest ochrona prywatności osób fizycznych, to, po pierwsze, może jej dokonać za pomocą decyzji administracyjnej (co zarazem będzie stanowiło gwarancję ochrony prawa do informacji), a po drugie nie jest konieczne nieprzekazywanie informacji innych niż imiona i nazwiska pracowników samorządowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W ocenie organu dane, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie są przedmiotem informacji publicznej. Skarżący nie oczekuje przy tym – jak opisuje w skardze – informacji o wydatkach na wynagrodzenia, premie itp. – lecz wyraźnie domaga się znacznie bardziej szczegółowych oraz koniecznie spersonalizowanych danych ingerujących w sferę prywatną osób fizycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przedmiotem sporu w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy informacja o nagrodach przyznanym pracownikom samorządowym niepełniącym funkcji publicznej, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie tej informacji stanowi (bądź nie stanowi) informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie organu odwoławczego ww. informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem w sprawie wystarczające było poinformowanie skarżącego

o niewyrażeniu zgody przez pracowników niepełniących funkcji publicznej

na udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach. Tym samym w sprawie konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie i umorzenie postępowania w sprawie. Natomiast, zdaniem skarżącego przedmiotowa informacja stanowi informację publiczną, podlegającą ograniczeniom wskazanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., której odmowa udostępnienia następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Mając tak zakreślony przedmiot sporu w sprawie wskazać należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych praw i wolności politycznych wymienionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne,

a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1

i art. 2 u.d.i.p., stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony

do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Należy przy tym pamiętać, że jest to katalog otwarty, co wynika z użycia na jego wstępie słów "w szczególności". Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p.

Przechodząc zatem do oceny, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie, za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne

w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia

19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r.,

II SAB/Lu 19/06, WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., V SA/Wa 221/04 oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., II SAB/Bk 36/08).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym

o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują

(lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej o majątku publicznym, w szczególności o majątku Skarbu Państwa

i państwowych osób prawnych.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro wynagrodzenia wraz

ze wszystkimi składnikami (w tym nagrody) finansowane są ze środków publicznych,

a gospodarka tymi środkami jest jawna, to co do zasady, żądana przez skarżącego informacja o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników organu jednostki samorządu terytorialnego, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1

w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Nie można przy tym pominąć, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji

o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji,

w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W sprawie nie jest sporne, że informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności zatrudnianego pracownika. Wysokość wynagrodzenia stanowi bowiem dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i jako takie podlega prawnej ochronie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r.,

II SA/Rz 248/14 oraz z dnia 9 lipca 2015 r., II SAB/Rz 45/15). Ochronę tę respektuje ww. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z wyjątkiem odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne, a także osób fizycznych które zrezygnowały z przysługującego im prawa. Obowiązkiem organu jest zatem udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji

o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych. W tym przypadku informacje te podlegają prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika.

Mając powyższe rozważania na uwadze, za niezasadne należy uznać przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisku, że informacja o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym niepełniącym funkcji publicznej, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie tej informacji nie stanowi informacji publicznej

w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji, wystarczające byłoby pisemne poinformowanie skarżącego, że wnioskuje on o dane niebędące przedmiotem informacji publicznej.

Ocena czy dana informacja stanowi informację publiczną odbywa się nie jak twierdzi organ na podstawie art. 5 u.d.i.p. lecz – jak wskazano powyżej

– na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. Takie stanowisko wynika przede wszystkim z wykładni ww. przepisów według dyrektyw językowych. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca zawarł bowiem definicję legalną pojęcia "informacji publicznej" wskazując, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (...)". Uzupełnieniem tej definicji jest katalog informacji wskazany w art. 6 u.d.i.p.,

w którym na wstępie wskazano, że "Udostępnieniu podlega informacja publiczna,

w szczególności o (...)". Oceniając więc, czy dana informacja jest informację publiczną należy ustalić, czy jest to informacja o sprawach publicznych oraz czy została wymieniona w art. 6 u.d.i.p. bądź – z uwagi na to, że zawarty w tym przepisie katalog informacji publicznej nie jest katalogiem zamkniętym – czy spełnia przesłanki informacji publicznej wynikające z tego przepisu.

Dopiero w przypadku ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną może ziścić się skierowany do organu nakaz ograniczenia prawa jednostki do informacji publicznej wynikający z art. 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi bowiem, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu (...)". Wskazany przepis nie stwierdza zatem, że wymienione w tym przepisie informacje jak m.in. informacja niejawna, inna tajemnica ustawowo chroniona, informacja ingerująca w prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie stanowią informacji publicznej lecz, że takie informacje będące informacjami publicznymi, których udostępnienia może żądać każdy (czyli ten kto ma prawo do informacji publicznej), podlegają wskazanym w tym przepisie ograniczeniom.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że zaaprobowanie rozumowania organu odwoławczego, doprowadziłoby do uznania, że w zasadzie przepis art. 5 u.d.i.p. jest przepisem martwym. Wydawanie decyzji odmownych w zakresie udostępnienia informacji publicznej byłoby bowiem zbędne nie tylko w sytuacji tak jak w niniejszej sprawie tj. niewyrażenia zgody na udostępnienie informacji dotyczących danych ingerujących w prywatność pracowników organów publicznych niepełniących funkcji publicznych, ale również m.in. w przypadkach odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Przesłanki prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorstwa zostały bowiem na równi wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Idąc więc tokiem rozumowania organu, wystarczyłoby poinformowanie wnioskodawcy o tym, że dane zagadnienie objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stanowi według adresata wniosku tajemnicę przedsiębiorstwa, a zatem nie jest informacją publiczną. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, pierwszym ustaleniem w sprawie jest to, że żądana przez wnioskodawcę informacja sama w sobie stanowi informację publiczną, lecz

z uwagi na wyższe dobro jakim jest ochrona interesów przedsiębiorcy, konieczne jest ograniczenie konstytucyjnego prawa jednostki do uzyskania informacji o sprawach publicznych.

W konsekwencji, należy zaaprobować wyrażone w skardze stanowisko,

że: po pierwsze informacje wskazane w art. 5 u.d.i.p. stanowią informacje publiczne,

a po drugie, że odmowa udzielenia tych informacji publicznych odbywa się

w drodze decyzji o której mowa w art. 16 u.d.i.p. W takich przypadkach konieczne jest bowiem zapewnienie możliwości weryfikacji w administracyjnym, a następnie ewentualnie sądowoadministracyjnym toku instancji, czy organ odmawiający udzielenia danej informacji publicznej przyjął prawidłowe kryteria nie tyle uznania danej informacji za informację publiczną, bo nią już niewątpliwie jest, lecz uznania danej informacji publicznej za podlegającą jednemu z ograniczeń wynikających z ww. przepisu.

Należy przy tym podkreślić, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia

21 czerwca 2018 r. II SAB/Sz 71/18 w którym wskazano, że odmowa udzielenia informacji publicznej następuje, gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 u.d.i.p, zgodnie

z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia,

tzw. informacji publicznej przetworzonej, nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W takiej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela poglądu przedstawionego w powołanym przez organ wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r.

I OSK 1380/17, wyrażone w tym wyroku stanowisko jest bowiem odmienne od poglądu wyrażonego przez NSA w późniejszych wyrokach m.in. z dnia 27 marca 2018 r.

I OSK 1702/16, z dnia 21 listopada 2018 r. I OSK 2945/16, z dnia 5 lutego 2019 r.

I OSK 840/17 utrzymujących w mocy wyroki WSA w Szczecinie z dnia 10 marca 2016 r. II SA/Sz 36/16, z dnia 28 września 2016 r. II SA/Sz 889/16, z dnia 18 listopada 2016 r. II SA/Sz 1004/16 w których przedmiotem sporu były podobnie jak w niniejszej sprawie informacje o nagrodach (wynagrodzeniu) pracowników organów publicznych, sądy jako niesporne przyjmowały, że żądana informacja stanowi informację publiczną.

W wyrokach tych kwestią sporną była natomiast interpretacja art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

tj. m.in. zakres zastosowania ww. przepisu do pracowników niepełniących funkcji publicznej w organach publicznych, czy też ocena kryteriów uznania danego pracownika za pełniącego bądź niepełniącego funkcji publicznej.

Podsumowując, należy stwierdzić, że żądana przez skarżącego w sprawie informacja stanowi informację publiczną, której ujawnienie w zakresie wynagrodzenia pracowników Starostwa może naruszyć prywatność osób fizycznych.

W konsekwencji, organ był zobowiązany udostępnić dane dotyczące nagród przyznanych w 2017 r. osobom pełniącym funkcję publiczną oraz osób fizycznych niepełniących funkcji publicznej które zrezygnowały z przysługującej im ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w przypadku osób fizycznych niepełniących funkcji publicznej, które nie wyraziły zgody na udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach w 2017 r. konieczne było, tak jak prawidłowo uczynił to organ I instancji, wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W konsekwencji, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji

i jednocześnie umarzając postępowanie w sprawie z uwagi na przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej naruszył przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p.

Jednocześnie, wobec wskazanych naruszeń, na obecnym etapie postępowania, przedwczesna byłaby ocena kryteriów uznania danego pracownika za pełniącego bądź niepełniącego funkcji publicznej bądź możliwości udostępnienia żądnych danych bez naruszenia prywatności osób niepełniących funkcji publicznych. Dopiero bowiem

w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, organ będzie zobowiązany do oceny zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku,

w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w G. niepełniących funkcji publicznych, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych im w 2017 r.

Z tych względów sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie

art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości [...] zł, sąd zaliczył wpis od skargi w kwocie [...]zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłatę od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...]zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

(Dz. U. z 2018 r., 265 ze zm.).