II SA/Lu 1155/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-04	
Data wpływu	2016-11-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 21 poz 112; art. 492 § 1 pkt 5, § 2a i § 3a; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Komisarza Wyborczego z dnia [...] r., znak[...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Komisarza Wyborczego na rzecz W. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Komisarz Wyborczy, działając na podstawie art. 492 § 1 pkt 5 oraz § 2a i 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm., dalej także: "K.w.") oraz art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej także: "u.s.g."), stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta [...] W. S. (dalej: "skarżący") z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej – Kuratorium Oświaty w K..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając organowi naruszenie art. 27 pkt 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że skarżący pozostawał w stosunku pracy w Kuratorium Oświaty w K. pełniąc funkcję Wójta Gminy P. i tym samym dopuścił się naruszenia ustawowego zakazu łączenie funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej. Jednocześnie, na wypadek przyjęcia przez Sąd, że skarżący pozostawał w stosunku pracy w czasie urlopu bezpłatnego, skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 74 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.; dalej: "K.p."), poprzez przyjęcie, że skarżący pozostawał w stosunku pracy w Kuratorium Oświaty w K. pełniąc funkcję Wójta Gminy P. i tym samym dopuścił się naruszenia ustawowego zakazu łączenie funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, pomimo że stosunek pracy wygasł;

- art. 27 pkt 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że pozostawanie w stosunku pracy w czasie korzystania z urlopu bezpłatnego jest równoznaczne z zatrudnieniem, o którym mowa w tym przepisie;

- art. 492 § 1 pkt 5 K.w. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że została spełniona wskazana w tym przepisie przesłanka wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy P. z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, o którym mowa w przepisie art. 27 pkt 3 u.s.g.;

- art. 492 § 2a K.w. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącego z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 K.w. w zw. z art. 27 pkt 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt II OW 86/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do rozpoznania sprawy.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2017 r. skarżący udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu W. C., który wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów dojazdu do Sądu w wysokości [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo, przy czym podkreślić należy, że sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem Sąd – co do zasady – rozpoznając sprawę, bierze pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Niezależnie bowiem od zarzutów skargi Sąd obowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez Komisarza Wyborczego przepisów Kodeksu wyborczego regulujących właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta.

Wskazać należy, że jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, podstawą prawną podjęcia przez Komisarza Wyborczego postanowienia o wygaśnięciu mandatu skarżącego, pełniącego funkcję Wójta Gminy P., były przepisy art. 492 § 1 pkt 5, § 2a i § 3a K.w. oraz art. 27 pkt 3 u.s.g. Powołany art. 492 K.w. reguluje dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestie, a mianowicie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta oraz właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, którymi są: rada gminy i komisarz wyborczy. W odniesieniu do powodów (przesłanek) dających podstawę do wygaśnięcia mandatu wójta, przepis ten wyróżnia dwie różne sytuacje: 1) gdy zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże skutek w postaci wygaśnięcia mandatu następują w trakcie kadencji (wykonywania mandatu); 2) gdy wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję, bądź prowadził działalność gospodarczą, których po objęciu mandatu pełnić nie może, bo zakaz w tym zakresie wprowadzają odrębne przepisy.

Rozróżnienie tych dwóch stanów faktycznych jest – w ocenie Sądu – istotne z uwagi na to, że w zależności od tego, kiedy ziści się przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta, ustawodawca powierzył stwierdzenie wygaśnięcia mandatu albo radzie i komisarzowi, bądź też wyłącznie radzie. Analiza treści art. 492 K.w., systematyka poszczególnych jednostek redakcyjnych zawartych w tym przepisie, a także chronologia przewidzianych w nim zdarzeń wywołujących określony skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu (w pierwszej kolejności wójt musi sprawować mandat, a dopiero wówczas – po jego objęciu – może zaistnieć przesłanka powodująca jego wygaśnięcie), świadczy – zdaniem Sądu – o tym, że podział kompetencji pomiędzy radę i komisarza następuje wyłącznie wtedy, gdy wymienione w art. 492 § 1 K.w. zdarzenia stanowiące przesłanki wygaśnięcia mandatu, nastąpią po wyborze wójta. Przykładowo wskazać należy, że komisarz wyborczy będzie organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, gdy zatrudnienie w administracji rządowej wójt podejmie już po złożeniu ślubowania, łamiąc w ten sposób zakaz ustanowiony w art. 27 pkt 3 u.s.g. Jeśli natomiast wójt nie zrzeknie się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy, o jakim mowa w art. 492 § 3 K.w., to jest gdy wykonywał te funkcje jeszcze przed wyborem, właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest rada gminy, o czym stanowi art. 492 § 5 K.w.

Zdaniem Sądu, założenie ustawodawcy zostało wyraźnie wypowiedziane w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. nowelizującej Kodeks wyborczy. Komisarz Wyborczy przejął kompetencje rady, co do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g., ale tylko wówczas, gdy wójt obejmie funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., w trakcie sprawowania mandatu. Sięganie do uzasadnienia projektu ustawy, a więc do wykładni autentycznej, uzasadnione jest wówczas, gdy językowa bądź funkcjonalna wykładnia danej normy nie przynosi zadawalających rezultatów. W ocenie Sądu, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Dlatego też konieczne było sięgnięcie do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej Kodeks wyborczy z dnia 11 lipca 2014 r., w celu prawidłowego wyłożenia przepisów budzących istotne wątpliwości i będących przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Podkreślenia wymaga zatem, że pod pojęciem "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach", użytym w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., prawodawca rozumie sytuacje określone jedynie w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że pod tym pojęciem ustawodawca rozumie jedynie zapisy zawarte w art. 27 u.s.g. Określenie to użyte zostało w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., ale odniesienie do niego zawierają inne jednostki redakcyjne art. 492 tej ustawy, a mianowicie § 2, § 2a, § 4 i § 5. W każdej z nich analizowane pojęcie należy rozumieć tak samo, czyli jako zaistnienie powodów określonych w art. 27 u.s.g. Przepis art. 492 § 4 K.w. jest natomiast uregulowaniem szczególnym w stosunku do § 1, odnoszącym się do sytuacji, w której funkcje, których z mandatem wójta prawo zabrania łączyć, wójt pełnił jeszcze przed wyborem. Trzeba przy tym podkreślić, że powyższe rozumienie przepisu art. 492 § 1 K.w. jako normy określającej przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta materializujące się z istoty rzeczy po objęciu mandatu, zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12, w którym przedmiotem oceny był przepis art. 492 § 1 pkt 6 K.w. rozumiany w ten sposób, że dotyczy orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego po nabyciu mandatu wójta.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 492 § 2a K.w. wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 5 – w zakresie powodów wskazanych w art. 27 u.s.g., stwierdza komisarz wyborczy w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skoro zatem termin stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta liczony jest od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a tą jest – jak w niniejszej sprawie – naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, to początek biegu tego terminu również powinien przypadać na okres po rozpoczęciu kadencji wójta. Z oczywistych powodów zatrudnienie w administracji rządowej kandydata na wójta nie mogłoby uruchomić biegu 14-dniowego terminu stwierdzenia przez komisarza wyborczego przyczyny wygaśnięcia mandatu. Nie może on również rozpocząć swojego biegu w dniu wyborów, gdyż w art. 492 § 4 K.w. ustawodawca przewidział możliwość łączenia obu funkcji jeszcze przez trzy miesiące od dnia złożenia przez wójta ślubowania. Dopiero po upływie tego okresu występuje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 492 § 5 K.w., co jednak należy – zgodnie z tym przepisem – do kompetencji rady gminy, nie zaś komisarza wyborczego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro skarżący był zatrudniony w państwowej jednostce budżetowej, która wchodzi w skład zespolonej administracji rządowej w województwie, jako wyodrębniona jednostka organizacyjna, to organem właściwym do oceny, czy zaszły przesłanki wygaśnięcia jego mandatu, jest rada gminy na podstawie art. 492 § 5 K.w.

Podkreślić należy, że powyższe stanowisko znalazło aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt: II OSK 2925/16, II OSK 2726/16 i II OSK 2727/16 oraz z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 245/17).

Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd miał na uwadze, że postępowanie przed komisarzem wyborczym, o jakim mowa w art. 492 K.w., jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co ma istotny wpływ na określenie podstawy prawnej orzekania przez Sąd. Mając na uwadze, że sprawa nie dotyczyła skargi na akt lub czynność wymienione w art. 145-148 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 150 w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę organ właściwy wnikliwie odniesie się wszystkich okoliczności sprawy. Organ ten weźmie pod uwagę stan faktyczny sprawy, które wynika z przesłanych Sądowi przez [...] Kuratora Oświaty w [...] akt osobowych i dokumentacji związanej z zatrudnieniem skarżącego w Kuratorium Oświaty w [...] – Oddział w B. Z.. Z akt tych wynika bowiem, że skarżący w dniu [...] września 1990 r. został zatrudniony w Delegaturze Zamiejscowej w B.-Z. Kuratorium Oświaty i Wychowania w [...] (następnie: Kuratorium Oświaty i Wychowania w [...] Oddział Zamiejscowy w B.-Z.) na stanowisku wizytatora (następnie starszego wizytatora; k. 40 część B akt osobowych). Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżący zwrócił się do swojego pracodawcy o udzielenie mu urlopu bezpłatnego, na podstawie art. 174 i w związku z art. 68 K.p., na czas od [...] grudnia 2006 r. do [...] grudnia 2010 r., wskazując, że jego prośba "wynika z faktu wygrania bezpośrednich wyborów na stanowisko wójta gminy". W odpowiedzi na to podanie[...] Kurator Oświaty w [...] udzielił skarżącemu urlopu bezpłatnego na wskazany wyżej okres (k. 106-109 część B akt osobowych). Ponownie urlop bezpłatny został udzielony skarżącemu, na jego wniosek z dnia [...] listopada 2010 r., "na okres pełnienia funkcji Wójta Gminy [...] w kadencji 2010-2014" (k. 110-111 część B akt osobowych). Odpowiadając na kolejny wniosek skarżącego o udzielenie urlopu bezpłatnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. pracodawca poinformował go, że funkcji wójta skarżący nie powinien łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej (k. 112-113b część B akt osobowych). W dniu [...] maja 2015 r. skarżący zwrócił się o przeanalizowanie jego wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, nie zgadzając się ze stanowiskiem przyjętym przez Kuratora (k. 114 część B akt osobowych). W odpowiedzi na powyższe pismo [...] Kurator Oświaty w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wyraził zgody na udzielenie skarżącemu urlopu bezpłatnego (k. 115 część B akt osobowych). W związku z tym skarżący w dniu [...] sierpnia 2015 r. zwrócił się do pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron z dniem [...] sierpnia 2015 r. Z tym dniem nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy (k. 15-16 część C akt osobowych). W tym samym dniu pracodawca wystawił również świadectwo pracy, potwierdzające okres zatrudnienia skarżącego od dnia [...] września 1990 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r., które to świadectwo skarżący otrzymał w dniu [...] sierpnia 2015 r. (k. 17 część C akt osobowych).

Zauważyć należy, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się również wystawiony w dniu [...] listopada 2006 r. dokument, zatytułowany "świadectwo pracy". W aktach tych znajduje się także notatka służbowa z dnia [...] września 2016 r., sporządzona przez pracownika Kuratorium Oświaty w [...], z której wynika, że pomimo wydania wskazanego wyżej świadectwa pracy, "nie nastąpiło formalne rozwiązanie stosunku pracy z Panem W. S. (k. 18 część C akt osobowych).

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku profesjonalnego pełnomocnika skarżącego o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów dojazdu w wysokości [...] zł. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się – co do zasady – także wydatki jednego radcy prawnego, w tym koszty podróży do sądu. Trzeba mieć jednak na względzie, że profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej ma w takim przypadku obowiązek udokumentować wydatki poniesionych tytułem kosztów przejazdu do sądu, albowiem nie złożył rachunków (faktur) za dojazd własny, wskazujących poniesione koszty zakupu paliwa ani nie przedstawił biletów potwierdzających przejazd środkami transportu zbiorowego (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, Komentarz do art. 205, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2017, SIP Legalis, nb. 33). Nie budzi jednak wątpliwości, że pełnomocnik skarżącego nie dochował tego obowiązku, albowiem złożone przez niego własnoręcznie sporządzone zestawienie wydatków za paliwo (zob. k. 29 akt sąd.) nie stanowi dowodu poniesienia tego wydatku.