Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi S. H. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. H. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2018r.,w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną do Starostwa Powiatowego w N. nad N., skarżący S. H. zwrócił się o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. D.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako "udip" lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej") informacji publicznej polegającej na określeniu według stanu na dzień: [...] lipca 2014 r., [...] lipca 2015 r., [...] lipca 2016 r., [...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2018 r. miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za staż pracy dyrektora Wydziału Edukacji Starostwa Powiatowego w N. nad N..

Ponadto skarżący wniósł o podanie informacji dotyczących określenia ilości i wysokości nagród oraz ewentualnie premii lub innych gratyfikacji (bez świadczeń mających charakter socjalny) przyznanych ww. dyrektorowi w latach 2015, 2016, 2017 i 2018 wraz ze skanami pism przyznających nagrody lub pisemne uzasadnienia dotyczące przydzielania konkretnej nagrody.

W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., Starosta odpowiedział, że m.in. wskazany we wniosku z [...] czerwca 2018 r. dyrektor zobowiązany jest składać oświadczenia majątkowe. Podkreślił, że ustawodawca regulując obowiązek składania oświadczeń majątkowych poprzestał na określonym stopniu szczegółowości wiedzy o tym majątku; w zakresie objętym wnioskiem ustawodawca określił, że osoba zobowiązana winna wskazać wynagrodzenie, nie oczekując jego rozbicia na poszczególne składniki. W związku z tym wiedza o wynagrodzeniu jest powszechnie dostępna, a z oświadczeniami majątkowymi zapoznać się można korzystając z Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w N. nad N.. Starosta podkreślił również, że [...] maja 2018 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie RODO i przepisy tego rozporządzenia nie pozwalają udostępniać danych, co do których ustawa wyraźnie nie przewiduje możliwości ich udostępniania.

Pismem z [...] lipca 2018 r. S. H. wniósł do Sądu skargę na bezczynność Starosty podnosząc, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 udip terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku Starosta nie udzielił mu informacji, o którą wnioskował ww. pismem z [...] czerwca 2018 r. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powodu opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Organ nie wydał także decyzji administracyjnej odmawiającej udzielania żądanej informacji, powołał się jedynie na okoliczność, że wiedza o wynagrodzeniu jest powszechnie dostępna i można się z nią zapoznać w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w N. .

Skarżący podniósł, że zawarta w oświadczeniach majątkowych dyrektora Wydziału Edukacji Starostwa Powiatowego w N. informacja nie wyodrębnia konkretnych składników wynagrodzenia na dany dzień, a tym bardziej w oświadczeniach tych brak pisemnych uzasadnień dotyczących przydzielenia konkretnej nagrody. Zdaniem skarżącego nie są także przeszkodą w udostępnieniu przepisy RODO.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na treść odpowiedzi, jakiej udzielił skarżącemu pismem z [...] lipca 2010 r. oraz podnosząc, że stosownie do przepisów art. 1 ust. 2, art. 5 oraz art. 35 ust. 1 i 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, biorąc pod uwagę motywy 2,4,27, 50 i 69 preambuły tego rozporządzenia – miał prawo odmówić dostępu do żądanych przez skarżącego informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sprawa dotyczy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej na wniosek. Dla przypisania organowi bezczynności w tym zakresie w pierwszej kolejności ustalić należało, czy żądane dane stanowią informację publiczną i czy podmiot, do którego się o nie zwrócono miał obowiązek udostępnienia informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip będą zatem np. dane o wysokości wynagrodzenia, w skład którego wchodzą także premie, nagrody i dysponowanie telefonem służbowym, wójta, a także sekretarza gminy, skarbnika, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta - jako informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne (por. wyroki w sprawach VIII SAB/Wa 55/13, II SAB/Kr 164/12, II SAB/Ke 19/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie [...], powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń i ich składników, oraz kwot nagród wypłacanych z budżetu publicznego za wykonywanie funkcji publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 1/17, publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe uznać należy, że żądana przez skarżącego informacja odnośnie miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za staż pracy dyrektora Wydziału Edukacji Starostwa Powiatowego oraz określenia ilości i wysokości nagród oraz ewentualnie premii lub innych gratyfikacji (bez świadczeń mających charakter socjalny) przyznanych ww. dyrektorowi wraz ze skanami pism przyznających nagrody lub pisemne uzasadnienia dotyczące przydzielania konkretnej nagrody – mają charakter informacji publicznej.

Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94).

Wskazać należy również na niebudzącą wątpliwości okoliczność, że informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej i jako taka stanowi informację publiczną w rozumieniu udip. Wynagrodzenie jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13, publ. CBOSA). Emanacją powyższej zasady jest zresztą - w odniesieniu m.in. do osób wydających decyzje administracyjne w imieniu starosty obowiązek składania przez nich oświadczeń majątkowych uwzględniających wynagrodzenie otrzymywane z tytułu sprawowania urzędu, których treść dostępna jest na stronach Biuletynu Informacji Publicznej (art. 25c w zw. z art. 25d ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.).

Trzeba jednakże zauważyć, że dostępna powszechnie informacja o całościowym wynagrodzeniu osoby wydającej decyzje administracyjne z upoważnienia starosty w danym roku nie zawiera wyszczególnionych składników tego wynagrodzenia, tj. wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego, dodatku za staż pracy oraz przyznanych nagród. Tego rodzaju informacja nie jest zatem udostępniona wprost na stronach Biuletynu Informacji Publicznej.

W przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe wynika z uregulowań art. 13 udip i art. 16 udip.

W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, mimo że stanowiła ona informację publiczną. Poinformował za to skarżącego na piśmie, że nie udzieli mu wnioskowanej informacji, nieprawidłowo przyjmując, że nie podlega ona udostępnieniu.

Na uwzględnienie nie zasługuje też argumentacja organu jakoby udzieleniu wnioskowanych informacji sprzeciwiały się przepisy rozporządzenia tzw. RODO. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z at. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach takim prawem jest zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy jednak pamiętać, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 62,18 oraz WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 363/18, publ. CBOSA).

Uznają, ze względu na powyższe, przedmiotową skargę za uzasadnioną, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, w skrócie "ppsa") orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, Sąd jednocześnie ustalił, że niniejsza bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Organ zareagował na wniosek niezwłocznie, tj. pismem z dnia 10 lipca 2018 r., w którym to wyjaśnił – aczkolwiek błędnie - przyczyny braku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Błędność stanowiska organu w tym zakresie nie wynikała jednak zdaniem Sądu z woli niezastosowania obowiązujących przepisów prawa czy zamierzonego ignorowana wniosku skarżącego, lecz raczej z nieznajomości przedmiotowej problematyki. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.