Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 466/23 w sprawie ze skargi T. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 466/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi T. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę:

I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się beczynności w postępowaniu z wniosku strony;

II. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do zakończenia postępowania;

III. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 300 zł (trzysta złotych);

V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Dolnośląski podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167) poprzez stwierdzenie bezczynności przez organ z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;

2. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167) poprzez stwierdzenie bezczynności przez organ z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 4 marca 2024 r. (obecnie do dnia 30 czerwca 2024 r.) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Dolnośląskiego ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczą kwestią, stanowiącą oś sporu pomiędzy organem a skarżącym jest określenie zakresu podmiotowego stosowania przepisu art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167).

Ww. ustawa, a dokładniej jej art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do tej ustawy nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r.

Na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów – do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., a później do 30 czerwca 2024 r. a następnie do 30 września 2025 r. Przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 30 września 2025 r. (wedle ostatniej nowelizacji, zmieniono nin. ustawą z dnia 1 lipca 2024 r., która weszła w życie z dniem 1 lipca 2024 r. – do dnia 30 września 2025 r.) obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r.

Umiejscowienie w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepisy art. 100c i art. 100d ww. ustawy mają zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które w pełni podziela także NSA orzekający w niniejszej sprawie, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 13.02.2024 r. II OSK 2362/23; z 7.05. 2024 r., II OSK 1286/23; z 8.05.2024 r., II OSK 1551/23; z 16.05.2024 r., II OSK 2424/23, z 25 lipca 2024 r., II OSK 512/24).

Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Abstrahując od kwestii celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d ww. ustawy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć należy, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.

Z powyższych przyczyn status cudzoziemca ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy. Oznacza to, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej bezczynności postępowania. W konsekwencji doszło do naruszenia wskazywanych we wniesionym środku odwoławczym przepisów art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wadliwe stwierdzenie bezczynności, oceny tejże bezczynności jako rażąco naruszającej prawo oraz przyznania skarżącemu cudzoziemcowi sumy pieniężnej. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, lecz termin ten biegnie od dnia, w którym cudzoziemiec m.in. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione (art. 112a ust. 2 pkt 2) lub złożył inne wymagane dokumenty i oświadczenia (art. 112a ust. 2 pkt 3). Przedmiotowy wniosek cudzoziemiec złożył w okresie obowiązywania art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy zaś w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu z kolei obowiązywał art. 100d tej ustawy. Uwzględniając zatem aktualny stan prawny, w tym obowiązywanie art. 100d ww. ustawy, termin na rozpatrzenie wniosku cudzoziemca nie zaczął swojego biegu, co wyklucza możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym bezczynności organu administracji. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny zasadności skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego.

Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku (w okresie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia takiej sprawy) oraz datę wyrokowania stwierdzić należy, że zaprzestanie czynności czy dokonywanie ich z opóźnieniem nie mogło stanowić przesłanki do wywiedzenia skargi na przewlekłość (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). Nie oznacza to jednak, że przepisy te mogą być traktowane jako przeszkoda do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 omawianej ustawy należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (vide wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 638/23). Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W realiach tej sprawy ww. przepis znajdował zastosowanie albowiem z przedstawionych względów skarga cudzoziemca zawierająca wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a także zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., była nieuzasadniona i powinna zostać oddalona.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy , jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.