Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Olkusz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1617/23 w sprawie ze skargi Gminy Olkusz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 7 września 2023 r. nr WN-II.4131.1.15.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Olkusz na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 maja 2024 r. III SA/Kr 1617/23, oddalił skargę Gminy Olkusz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 7 września 2023 r. nr WN-II.4131.1.15.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LIV/610/2023 Rady Miejskiej w Olkuszu z 8 sierpnia 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skarg na działania Ośrodka Pomocy Społecznej w O. oraz Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Olkuszu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Olkusz. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 91 ust 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że uchwała nr LIV/610/2023 Rady Miejskiej w Olkuszu w sprawie rozpatrzenia skarg na działanie Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Dyrektora Pomocy Społecznej posiada wady prawne skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości;

2. przepisów postępowania:

a) art. 151 p.p.s.a. w zakresie w jakim sąd I instancji nie uwzględnił skargi w części dot. zarzutów kierowanych wobec Zespołu Interdyscyplinarnego, a odnoszących się do niewłaściwości rzeczowej Rady Miejskiej w Olkuszu do rozpoznania skarg na Zespół Interdyscyplinarny w Olkuszu, która to niewłaściwość skutkowała przekazaniem skarg do organu właściwego, tj. Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz;

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim sąd dopuszcza dowód z akt innej sprawy sądowo-administracyjnej III SA/Kr 1804/23 (dodatkowo sprawy, w której stroną nie jest Rada Miejska ani Gmina Olkusz) celem uzupełnienia akt administracyjnych w niniejszej sprawie nie precyzując, o jaki dokładnie dokument chodzi, okoliczności dowodowej (tezy) jak również, które akta są przez to uzupełniane, czy akta administracyjne z postępowania nadzorczego, czy akta administracyjne dotyczące ilości złożonych skarg oraz treści ich zarzutów;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyjaśnienia wątpliwości uzasadniających dopuszczenie dowodów z urzędu.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Pierwszy zarzut, oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a., został błędnie sformułowany. Norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze kompetencyjnym oraz blankietowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku (zob. wyrok NSA z 21.01.2025 r. III OSK 5161/21, LEX nr 3821618).

Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie nie mógł być skuteczny. Wprawdzie można dyskutować, czy dowód z całych akt innej sprawy sądowej jest dowodem z dokumentów, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., ale w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 26.03.2025 r. I GSK 879/22, LEX nr 3846283). Tymczasem w tej sprawie Sąd I instancji wskazany dowód z akt sprawy III SA/Kr 1804/23 dopuścił jedynie "celem pełniejszej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego" (cytat z uzasadnienia wyroku), z tego względu, że nie dysponował całością akt sprawy właściwej, pozostających w dyspozycji innych organów. Rozstrzygnięcia swojego nie oparł jednak na ustaleniach wynikających z akt sprawy III SA/Kr 1804/23 lecz w oparciu o treść poddanej nadzorowi uchwały, a skarga kasacyjna w żaden sposób nie wykazuje, że treści wynikające z akt sprawy III SA/Kr 1804/23 miały wpływ na ocenę sprawy rozstrzygniętej przez Sąd I instancji.

W tym kontekście zauważyć także należy, że "Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego" (wyrok NSA z 25.03.2025 r. III OSK 273/22, LEX nr 3845361).

Jeśli zaś chodzi o zarzut postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zauważyć należy, że "W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał" (wyrok NSA z 2.08.2023 r. III OSK 2154/22, LEX nr 3613093). Aby takiej oceny, co do istotności naruszenia prawa, można było dokonać, zarzut skargi kasacyjnej, oprócz powołanego w skardze kasacyjnej art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., powinien wskazywać także normę prawną, której – zdaniem skarżącej kasacyjnie – uchybił organ nadzoru stosując sankcję z art. 91 ust. 1 u.s.g. Brak takiej normy w zarzucie odnoszącym się do art. 91 ust. 1 u.s.g. powoduje, że nie ma przedmiotu odniesienia do oceny istotności naruszenia prawa, co sprawia, że nie ma możliwości odniesienia się do takiego zarzutu. Ponadto, "Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów" (por. wyrok NSA z 20.03.2025 r. III OSK 1435/24, LEX nr 3846242).

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.