II SA/Bk 22/08 - Postanowienie

Data orzeczenia	2008-05-29	
Data wpływu	2008-01-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Danuta Tryniszewska-Bytys
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Prutis	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi
Ruch drogowy	
Skarżony organ	Marszałek Województwa	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 98 poz 602; art. 112 ust. 2; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 58 § 1 pkt 6;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Tezy
I. Ocena z egzaminu praktycznego na prawo jazdy nie jest decyzją administracyjną. 

II. Etap egzaminowania realizowany przed Wojewódzkim Ośrodkiem Ruchu Drogowego nie wszczyna postępowania administracyjnego, bowiem zaczyna się ono od momentu przesłania do starostwa odpowiedniej dokumentacji z wynikami egzaminu. 

III. Procedura skargowa wszczęta przed Marszałkiem jest realizowana w trybie Rozdz. VIII kpa i nie wszczyna postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania prawa jazdy. Stanowisko Marszałka realizowane w ramach nadzoru nad czynnościami WORD nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem z zakresu administracji, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem zawiadomienie o załatwieniu skargi, do czego zobowiązuje treść przepisu art. 237 § 3 kpa.

IV. Na etapie egzaminowania w procesie uzyskiwania przez kandydata uprawnień do kierowania pojazdami nie mamy w ogóle do czynienia ze sprawą administracyjną.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.B. na stanowisko Marszałka Województwa P. zawarte w piśmie z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] w przedmiocie załatwienia skargi na wynik praktycznego egzaminu państwowego na prawo jazdy p o s t a n a w i a odrzucić skargę	
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności:

W dniu [...].08.2007r. skarżąca J.B. wniosła do Marszałka Województwa P. za pośrednictwem Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B., skargę na ocenę z praktycznej części egzaminu państwowego na prawo jazdy, któremu została poddana w dniu [...].08.2007r. Skarżąca zakwestionowała uznane przez egzaminatora za błędne zachowanie przy przejeżdżaniu przez skrzyżowanie o ruchu okrężnym i wniosła o zmianę oceny końcowej z egzaminu poprzez uznanie, że pozytywnie egzamin zaliczyła, albowiem wszystkie pozostałe elementy praktycznej jazdy też wykonała bezbłędnie, co wynika z arkusza przebiegu egzaminu. Skarżąca wnosząc skargę wskazała na procedurę odwoławczą wynikającą z § 31 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.10.2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.

W odpowiedzi na powyższą skargę Marszałek Województwa wystosował do skarżącej pismo datowane [...].09.2007r., w którym stwierdził, iż po rozpatrzeniu skargi uznał ją za zasadną i w konsekwencji unieważnił egzamin praktyczny na prawo jazdy, któremu poddana została skarżąca. Marszałek poinformował jednocześnie stronę, iż nie ma możliwości prawnych zmiany wyniku egzaminu oraz pouczył między innymi, że następstwem unieważnienia egzaminu jest możliwość przystąpienia do powtórnego na koszt ośrodka egzaminowania.

Skarżąca potraktowała wystosowaną odpowiedź pisemną jako decyzję Marszałka Województwa i w ciągu 14 dni od jej doręczenia, wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w części nieuwzględniającej wniosku o zmianę oceny z przeprowadzonego egzaminu, a unieważniającej cały egzamin, zarzucając naruszenie art. 112 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 31 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.10.2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 7 kpa.

Marszałek Województwa przesyłając odwołanie do SKO wyraził pogląd, iż rozpatrzenie skargi nie nastąpiło w formie decyzji, albowiem z ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz powoływanego wcześniej rozporządzenia, nie wynika, że rozpatrzenie skarg i zastrzeżeń co do przebiegu egzaminu państwowego, następuje w drodze decyzji administracyjnych. Marszałek Województwa nie ma też możliwości prawnych zmiany wyniku egzaminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...].10.2007r. stwierdziło w oparciu o art. 134 kpa niedopuszczalność złożonego odwołania, podzielając wyrażony w piśmie przesyłającym odwołanie pogląd marszałka, iż rozpatrzenie skargi na wynik egzaminu praktycznego na prawo jazdy, nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji niedopuszczalne jest wniesienie odwołania. Kolegium stwierdziło przy tym, że pismo marszałka załatwiające skargę strony, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który może być wniesiona do sądu administracyjnego skarga po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Kolegium nadto - mimo formalnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - zawarło w końcowej części uzasadnienia postanowienia stanowisko, że zgadza się z zarzutem strony w zakresie istnienia możliwości prawnych Marszałka do dokonania korekty wyniku egzaminu.

Skarżąca po doręczeniu jej postanowienia SKO, pismem z dnia [...].11.2007r. wezwała Marszałka Województwa P. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w piśmie unieważniającym egzamin zamiast korekty wyniku egzaminu, po czym po otrzymaniu odpowiedzi Marszałka zawartej w piśmie z [...].11.2007r., odmawiającej usunięcia naruszenia prawa, w dniu [....].12.2007r. złożyła - za pośrednictwem Marszałka Województwa - do sądu administracyjnego niniejszą skargę. W skardze tej zarzuciła marszałkowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 112 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez unieważnienie egzaminu na prawo jazdy, pomimo faktu, iż egzamin był prowadzony zgodnie z przepisami prawa, a wadliwa była jednie jego ocena dokonana przez egzaminatora, co nie uprawniało organu do unieważnienia całego egzaminu, poprzez niedokonanie zmiany oceny z egzaminu z negatywnej na pozytywną mimo konkluzji, że skarżąca prawidłowo wykonała manewry podczas jazdy, negatywnie ocenione przez egzaminatora, a innych błędów poza kwestionowanym nie popełniła, poprzez brak dokonania właściwej interpretacji norm prawnych;

- § 31 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.10.2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów poprzez błędną interpretację skargi strony i unieważnienie całego egzaminu mimo, że skarżąca nie zarzucała niezgodności przeprowadzenia egzaminu z przepisami prawa i nie domagała się unieważnienia egzaminu, a zarzucała jedynie wadliwą ocenę egzaminu, domagając się jej zmiany w ramach kompetencji organu I instancji;

- art. 32 ust. Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że odwołująca uzyskała negatywny wynik z egzaminu, mimo, że negatywnie oceniony przez egzaminatora manewr został uznany przez organ za wykonany poprawnie, poprzez unieważnienie egzaminu i w konsekwencji nakazanie skarżącej ponownego zdawania egzaminu na prawo jazdy, mimo, że wszystkie wykonane przez nią w dniu [...].08.2007r. manewry były prawidłowe, poprzez obarczenie skarżącej odpowiedzialnością za błędy egzaminatora, poprzez zaniechanie dokonania przez organ wykładni przepisów prawa mimo takiej możliwości, a wręcz obowiązku organu a konsekwencji odmowę zmiany oceny z egzaminu;

- art. 7 kpa i zawartej w przepisie zasady praworządności poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu strony- obywatela RP, poprzez zaniechanie dokonania odpowiedniej interpretacji przepisów prawa i znalezienia – przy otwartym katalogu decyzji możliwych do podjęcia w różnych stanach faktycznych - odpowiedniej normy prawnej pozwalającej na zmianę wyniku egzaminu, poprzez obarczenie strony odpowiedzialnością za brak jednoznacznych przepisów prawa w zakresie kontroli ocen z egzaminu na prawo jazdy, poprzez niezastosowanie się do dyrektywy praworządności.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji marszałka w części odmawiającej usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Skarga podległa odrzuceniu jako niedopuszczalna, albowiem - zdaniem Sądu – skarżone stanowisko Marszałka Województwa P. będące odpowiedzią na skargę J.B. na wynik egzaminu praktycznego na prawo jazdy, nie mieści się w żadnej z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim podnieść, że stanowisko zawarte przez Marszałka Województwa P. w piśmie z dnia [...].09.2007 r. nie jest ani decyzją - jak uznawała skarżąca, ani też aktem z zakresu administracji publicznej stwierdzającym istnienie wynikającego z przepisów prawa obowiązku bądź uprawnienia - jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w postanowieniu z dnia [...].10.2007 r.

Punktem wyjścia dla rozważań czym jest zajęte przez Marszałka stanowisko w sprawie wyniku egzaminu praktycznego na prawo jazdy jest prawna analiza przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. DZ. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), pozwalająca na ustalenie pozycji Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego i czynności tego ośrodka w procesie uzyskiwania przez kandydatów na kierowców uprawnień do prowadzenia pojazdów.

W świetle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i przepisów wykonawczych do tejże ustawy, w szczególności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r., w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r., Nr 24, poz. 215 ze zm.), organem uprawnionym do wydawania decyzji w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami – jest starosta. Zarówno wydanie, jak też odmowa wydania prawa jazdy następuje w drodze decyzji starosty (§ 2 ww. rozporządzenia), od którego służy typowa droga odwoławcza na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127 kpa). Starosta posiada szerokie kompetencje w procesie uzyskiwania przez kandydatów na kierowców uprawnień do kierowania pojazdami. W ramach swoich uprawnień starosta przed wydaniem decyzji w przedmiocie prawa jazdy weryfikuje czy w stosunku do danej osoby nie zachodzą okoliczności wyłączające (art. 91 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym), nadzoruje działalność ośrodków szkolenia kierowców w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców i kontroluje samych instruktorów nauki jazdy (art. 104 – 108 ww. ustawy). Przepisy prawa o ruchu drogowym i wskazanego Rozporządzenia z dnia 21.01.2004r. wprost określają uprawnienia i kompetencje starosty w procesie wydawania prawa jazdy oraz sytuacje, w których wydaje on decyzje administracyjne.

Rola Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w procesie uzyskiwania przez kandydatów na kierowców uprawnień do kierowania pojazdami ogranicza się wyłącznie do zorganizowania i przeprowadzenia egzaminu państwowego na prawo jazdy i skompletowania dokumentacji niezbędnej do wydania przez starostę tych uprawnień (vide: § 5 ust. 1 pkt 1 lit a - f rozporządzenia wykonawczego z 21.01.2004r.). Czynności przeprowadzane przed Wojewódzkim Ośrodkiem Ruchu Drogowego w procesie uzyskiwania przez kandydatów na kierowców uprawnień do kierowania pojazdami nie są etapem postępowania administracyjnego, a wynik egzaminu państwowego na prawo jazdy przeprowadzonego przez WORD nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa, od której obywatelowi przysługuje odwołanie do Marszałka Województwa. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego pośredniczy tylko w jednym z etapów procesu uzyskiwania przez osoby uprawnień do kierowania pojazdami (vide: § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), tj. w etapie samego sprawdzenia umiejętności teoretycznych i praktycznych do kierowania pojazdami, a zatem w etapie egzaminowania. Marszałek Województwa spełnia wyłącznie czynności nadzorcze nad Wojewódzkimi Ośrodkami Ruchu Drogowego, które są samorządowymi wojewódzkimi osobami prawnymi, powołanymi do życia przez Zarząd Województwa (vide: art. 116 ust. 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym).

Umocowanie do wydania decyzji w indywidualnej sprawie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, zaś w przypadku czynności nadzorczych Marszałka podjętych w stosunku do nadzorowanej placówki samorządowej, jaką jest WORD, zachodzi oczywisty brak matarialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Żaden przepis szczególny nie przewiduje dopuszczalności skarżenia w trybie odwoławczym wyniku egzaminu na prawo jazdy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27.10.2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów mówi w § 31 ust. 8 o możliwości zgłoszenia organowi nadzoru zastrzeżeń i skarg na przebieg i ocenę egzaminu, a nie odwołania do organu II instancji. Na marginesie należy wskazać, że ocena, o jakiej mowa we wskazanym § 31 ust. 8 rozporządzenia zdaniem sądu winna być rozumiana w tym przypadku także jako wynik (ogólny) egzaminu. Co prawda, sąd zauważa różnice w pojęciach "ocena" i "wynik" egzaminu (o czym przekonywał przedstawiciel Marszałka na rozprawie w dniu [...].05.2008 r.), jednakże twierdzenie, iż skarga przysługuje na ocenę a nie na wynik egzaminu, w tym przypadku mija się z celem. Zdaniem sądu nie ma potrzeby w okolicznościach przedmiotowej sprawy dokonywać ścisłej wykładni gramatycznej obu tych pojęć, albowiem spór dotyczy innych kwestii. Sam egzamin praktyczny na prawo jazdy stanowi formę oceny poziomu umiejętności praktycznych w zakresie kierowania pojazdem w warunkach ruchu miejskiego jak też na placu manewrowym, sprawdza poziom wiedzy z zakresu przepisów Prawa o ruchu drogowym i umiejętności wykorzystania tej wiedzy w praktyce (zastosowania jej w ruchu ulicznym i na placu manewrowym poprzez zgodne z prawem wykonywanie określonych w przepisach wykonawczych zadań).

Istotnym w sprawie jest, że wyniku (oceny) egzaminu praktycznego na prawo jazdy nie można uznać za decyzję administracyjną. "Decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji", "władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych" - B. Adamiak [w:] Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23).

Decyzja administracyjna konkretyzuje stosunek administracyjny rozstrzygając we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ocena z egzaminu praktycznego na prawo jazdy nie ma natomiast takiego charakteru, ponieważ ani uprawniony egzaminator ani Marszałek nie rozstrzygają w sposób władczy o przyznaniu komuś określonego prawa, a rolą egzaminatora jest wyłącznie sprawdzenie umiejętności praktycznych obsługi i kierowania pojazdem w warunkach określonych przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego reprezentowany przez egzaminatora, ustalając wynik części praktycznej egzaminu na prawo jazdy w zakresie wykonania poszczególnych manewrów, na podstawie oceny tego egzaminatora wpisanej do arkusza przebiegu egzaminu praktycznego, nie kreuje żadnego stosunku prawnego. Należy zatem uznać, że ocena z egzaminu praktycznego na prawo jazdy nie stanowi decyzji administracyjnej ze względu na brak bezpośredniego oddziaływania zewnętrznego.

W tym miejscu sąd pragnie zwrócić uwagę, na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach egzaminów państwowych, jakimi są egzaminy maturalne. Charakter prawny egzaminu na prawo jazdy pokrywa się zasadniczo z egzaminem maturalnym, albowiem oba te egzaminy są egzaminami państwowymi. Tutejszy sąd administracyjny zauważa, że jest istotne podobieństwo w tych egzaminach i orzecznictwo wypracowane na tle ocen z egzaminów maturalnych może przyczynić się do wykładni i bliższego określenia charakteru prawnego wyniku egzaminu praktycznego na prawo jazdy.

Już w uzasadnieniu postanowienia z 20.02.1985 r., SA/Gd 1174/84 (ONSA 1985/1/9) NSA OZ w Gdańsku stwierdził, iż ocena nie ma charakteru decyzji administracyjnej, lecz jest jedynie oceną klasyfikacyjną, wyrażającą opinię o stanie wiedzy i zachowaniu ucznia. Podobną tezę wysnuł także NSA OZ w Warszawie w postanowieniu z dnia 24.02.2000 r., w sprawie I SA 1428/99 (LEX nr 55328), stwierdzając, że oceny otrzymane z poszczególnych przedmiotów egzaminu dojrzałości (tak pisemnego, jak i ustnego) nie są decyzjami administracyjnymi, absolwentów natomiast przystępujących do tego egzaminu nie można uważać za strony w rozumieniu art. 28 kpa. W konsekwencji sąd ten stwierdził, że pisma organu (w tym przypadku Ministra Edukacji Narodowej), objętego przedmiotem skargi nie można traktować jako decyzji administracyjnej i tym samym nie podlega ono zaskarżeniu do NSA.

Także w najnowszym orzecznictwie dotyczącym już tzw. "nowej matury" potwierdzono aktualność przytoczonych powyżej tez sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 28.07.2006 r. I SA/Wa 2027/05 (LEX 308907) WSA w Warszawie stwierdził jednoznacznie, iż brak jest podstaw prawnych do uznania, że ocena na maturze wydawana jest w ramach postępowania administracyjnego. Również samo świadectwo maturalne (ani arkusz przebiegu egzaminu praktycznego, ani protokół egzaminacyjny z wyników egzaminów, ani lista osób zakwalifikowanych na egzamin – przyp. wł.) nie stanowi decyzji administracyjnej. Ten charakter oceny przesądza, że nie może być ona uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślić należy, że czynności nadzorcze Marszałka Województwa nad Wojewódzkim Ośrodkiem Ruchu Drogowego, podobnie jak czynności nadzorcze starosty wobec ośrodków szkolenia kierowców, są wykonywane w ramach szczególnego nadzoru. Nadzór ten sprawuje Marszałek Województwa w trybie skargowym przewidzianym w Rozdz. VIII kpa (por. § 31 ust. 8 Rozporządzenia z 27.10.2005 r.).

W ustawie Prawo o ruchu drogowym przewidziano dwa etapy postępowania w sprawie przyznania uprawnień do kierowania pojazdami, uwieńczonego wydaniem prawa jazdy na rzecz osoby ubiegającej się oto uprawnienie. Pierwszy etap to uczestnictwo w egzaminie teoretycznym i praktycznym, poprzedzone odbyciem kursu w dowolnym ośrodku szkolenia kierowców. Drugi etap to weryfikacja przez organ uprawniony do wydawania decyzji, zgromadzonej przez WORD dokumentacji, w tym sprawdzenie czy nie zachodzą okoliczności wyłączające przyznanie danej osobie prawa jazdy. Etap egzaminowania w procesie uzyskiwania przez kandydatów uprawnień do kierowania pojazdami nie stanowi jeszcze postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne przed organem właściwym do wydania przedmiotowych uprawnień wszczęte zostaje dopiero z momentem wpływu do starostwa, przesłanego przez WORD wniosku wraz z pełną dokumentacją kandydata na kierowcę. Zatem czynność egzaminowania ma miejsce jeszcze przed wszczęciem indywidualnego postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania prawa jazdy, które zakończy się wydaniem przez starostę stosownej decyzji (pozytywnej bądź negatywnej).

Reasumując, ocena z egzaminu praktycznego na prawo jazdy nie jest decyzją administracyjną. Etap egzaminowania realizowany przed Wojewódzkim Ośrodkiem Ruchu Drogowego nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego, bowiem zaczyna się ono od momentu przesłania do starostwa odpowiedniej dokumentacji z wynikami egzaminu. Procedura skargowa wszczęta przed Marszałkiem jest realizowana w trybie Rozdz. VIII kpa i nadal nie wszczyna postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania prawa jazdy. Stanowisko Marszałka realizowane w ramach nadzoru nad czynnościami WORD zajęte w piśmie z dnia [...].09.2007 r., nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem z zakresu administracji o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem zawiadomienie o załatwieniu skargi, do czego zobowiązuje treść przepisu art. 237 § 3 kpa. Zawiadomienie takie nie jest aktem administracyjnym, lecz czynnością materialno-techniczną. Nie jest więc decyzją administracyjną, a wskazane w art. 238 § 1 kpa elementy tego zawiadomienia nie są elementami decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 kpa (vide: Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art. 238 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005). Także NSA w wyroku z 14.09.2005 r., I OSK 105/05 (LEX nr 194985) stwierdził, że zawiadomienie o sposobie załatwienia takiej skargi nie jest decyzją administracyjną, nie jest też aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Natomiast ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (post. NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27).

Wracając do kwestii formy, w jakiej Marszałek winien załatwić skargę na ocenę z egzaminu praktycznego na prawo jazdy, Sąd zdaje sobie sprawę, że w orzecznictwie istnieją stanowiska aprobujące zasadność wydawania przez organ nadzoru decyzji. Stanowisko tutejszego sądu administracyjnego w zakresie niemożliwości wydania przez Marszałka decyzji w sprawie wspomnianej skargi, ma jednak poparcie w postanowieniach WSA w Łodzi z 30.06.2006 r., III SA/Łd 289/06 (nie publ.) oraz WSA w Poznaniu z 17.01.2008 r., II SA/Po 51/08 (nie publ.), w których to orzeczeniach sądy jako prawidłowy przyjęły tryb zaskarżania ocen z egzaminu na prawo jazdy, określony w przepisach Rozdz. VIII kpa.

W ustawie z 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym jak też przepisach wykonawczych nie ma żadnego uregulowania co do formy podjętego przez Marszałka Województwa stanowiska w sprawie skargi na ocenę z egzaminu na prawo jazdy. Zgodnie zaś ze stanowiskiem zawartym w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. WSA w Olsztynie II SA/Ol 119/06 (LEX nr 205607) w sytuacji gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie analizując wskazane wyżej przepisy uznać należy, iż jedyną możliwością dla niezadowolonego z wyniku egzaminu kandydata na kierowcę na tym etapie procesu uzyskiwania prawa jazdy, jest złożenie do organu nadzoru (Marszałka) skargi w trybie Rozdz. VIII kpa, o czym przekonuje treść § 31 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.10.2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. Na marginesie można wskazać, że dopiero w następnych stadiach tego procesu, tj. w postępowaniu prowadzonym przed starostą, przysługiwać będzie stronie prawo odwołania od decyzji w przedmiocie wydania (niewydania) prawa jazdy (art. 127 kpa).

Biorąc powyższe pod uwagę, na etapie egzaminowania w procesie uzyskiwania przez kandydata uprawnień do kierowania pojazdami nie mamy w ogóle do czynienia ze sprawą administracyjną. Z istoty kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, przy czym zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Brak charakteru sprawy administracyjnej skutkuje niedopuszczalnością skargi. Na marginesie wskazać należy, że stanowisko przeciwne, tj. ewentualne uznanie dopuszczalności skargi na ocenę egzaminu na prawo jazdy i jej ewentualne uwzględnienie prowadziłoby w istocie do uchylenia oceny egzaminu państwowego, a tym samym doszłoby do sytuacji, w której nie istniałby w obrocie wynik tego egzaminu, co zachwiałoby pewność całego procesu egzaminowania kandydatów na kierowców, a tym samym podważałoby autorytet osób uprawnionych do egzaminowania.

Ze wskazanych powyżej przyczyn skargę jako niedopuszczalną - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało odrzucić.