Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 319/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 9 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 319/22 w ten sposób, że w miejsce słów "ze skargi A. sp. z o.o. w C." wpisać słowa "ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B.", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 27 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 9 lutego 2022 r. w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.) oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki przeprowadzonej od 21 września do 16 grudnia 2021 r.

Spółka wniosła skargę na powyższa zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt 2, 6, 7 i 9, zobowiązujących spółkę odpowiednio do:

• usunięcia surowca drzewnego (biomasy) w postaci kłód drewna z miejsc ich magazynowania niezgodnych z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym;

• magazynowania wytworzonych odpadów o kodzie 19 12 07 przy obiekcie 102 zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego;

• niedopuszczenia do magazynowania wytwarzanych odpadów kleju o kodzie 08 04 01 w zbiorniku podziemnym przy obiekcie 121, w miejscu nieujętym w pozwoleniu zintegrowanym;

• przekazywania wytworzonych odpadów podmiotom spełniającym wymagania posiadanego pozwolenia zintegrowanego.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że spółka legitymuje się pozwoleniem zintegrowanym udzielonym decyzją Starosty Olsztyńskiego z 24 czerwca 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 27 marca 2020 r. Jest to ostateczna decyzja administracyjna i może podlegać wykonaniu, pomimo zaskarżenia jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 424/20). Dopóki pozwolenie zintegrowane nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego lub zmienione w przepisanej procedurze, korzysta z domniemania legalności. Tym samym na etapie kontroli przestrzegania pozwolenia zintegrowanego organ inspekcji ochrony środowiska nie był uprawniony do kwestionowania pozwolenia zintegrowanego i dochodzenia zasadności określonych w tym pozwoleniu warunków realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia oddziaływującego na środowisko. W związku z tym Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że ustalenia pozwolenia zintegrowanego nie wskazują wprost na konkretne warunki magazynowania odpadów oraz dalszego gospodarowania odpadami. Kwestionowane ustalenia pozwolenia zintegrowanego są jednoznaczne i obowiązują dopóki nie zostaną zmienione.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Spółka potwierdziła magazynowanie w obszarze bramy wjazdowej surowca naturalnego w postaci kłód drewna na terenie utwardzonym, ale przepuszczalnym. Spółka nie kwestionuje także, że podczas kontroli stwierdzono przy obiekcie 102 kontenery zawierające znaczne ilości odpadu o kodzie 19 12 07 (pył drzewny). Zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym, spółka może magazynować odpad o kodzie 19 12 07 (tabela nr 25, str. 58 pozwolenia zintegrowanego) w celu przeznaczenia: do procesu R3 w silosach 153 i 155 o pojemności odpowiednio 795 m3 i 700 m3; do procesu R1 w silosie 167 o pojemności 600 m3 oraz do oddania odbiorcom zewnętrznym w miejscu T3B przy obiekcie 102 w dwóch kontenerach o pojemności po 30 m3 każdy. W czasie oględzin w spornym miejscu stały cztery kontenery wypełnione w całości, dwa w połowie i dwa były puste. Poza tym w tabeli nr 26 na stronie 59-60 pozwolenia zintegrowanego określono największą dopuszczalną masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, w miejscu wyznaczonym do magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów, w okresie roku oraz w tym samym czasie. W pozwoleniu zintegrowanym zostało skonkretyzowane, że przez określenie "w tym samym czasie" oznacza Mg/dobę, czyli podaną w tym zakresie wartość należy odnosić do doby. W przypadku miejsca T3B przy obiekcie 102 (pozycja 11 tabeli) dopuszczono największą masę odpadów na dobę na poziomie "12 Mg s.m.". Podczas kontroli ustalono natomiast, na podstawie danych w ewidencji odpadów zakładu w bazie BDO (str. 46-47 protokołu kontroli), że 22 września 2021 r. przekazano odbiorcom zewnętrznym odpad o kodzie 19 12 07 w ilościach 12,62 Mg i 14 Mg, a 24 września 2021 r. w ilościach 11,96 Mg i 12,80 Mg. Niezależnie od tego, czy spółka będzie spalała odpad czy nie, ma ustalone limity magazynowania tego odpadu. W tej sprawie, w celu przygotowania do transportu odpad 19 12 07 może być czasowo przechowywany, czyli magazynowany przy obiekcie 102. Spółka oświadczyła, że jest to miejsce magazynowania odpadu 19 12 07, a zatem nieprawidłowe jest jednoczesne negowanie, że stwierdzona obecność tego odpadu nie stanowiła magazynowania. Wyjaśnienia spółki potwierdzają, że doszło do przekroczeń, które spółka usprawiedliwia awarią i niemożnością przetwarzania odpadów w procesie R1. Jednak ewentualne utrudnienia przy realizacji procesu R1, nie mogą usprawiedliwiać przekroczeń ustalonych limitów magazynowania odpadów. Jeżeli spółka nie mogła przetwarzać odpadów, zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym, to należało ograniczyć ich wytwarzanie. Poza tym twierdzenia spółki o awarii są gołosłowne. Zasadnie organ wskazał, że na etapie oględzin, czyli w czasie ujawnienia znacznej ilości odpadu 19 12 07 przy obiekcie 102, przedstawiciel spółki nie zgłaszał, że gromadzenie tego odpadu było wynikiem awarii. Zapewniał tylko, że ilość pyłów w kontenerach nie wynosiła więcej niż 12 Mg s.m. W protokole oględzin wspomniano o przestoju i prowadzeniu prac serwisowych, ale dla uzasadnienia zmiany miejsca magazynowania odpadów o kodzie 10 01 19. Nie podano natomiast w ogóle czego dotyczyły prace serwisowe. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ powinien domagać się wykazania przyczyn stwierdzonych przekroczeń.

W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienia spółki nie podważyły ustalenia organu w zakresie magazynowania odpadu kleju w zbiorniku przy obiekcie 121. Spółka potwierdziła pochodzenie odpadu z obiektu 121, w którym stosowane są kleje i powstają odpady klejowe oraz z wpustu ulicznego zlokalizowanego przy obiekcie 121, służącego do wychwytywania ewentualnych wycieków podczas rozładowywania klejów. Wskazywane przez spółkę czyszczenie zbiornika nie ma znaczenia przy ocenie stwierdzonej podczas kontroli obecności odpadu w tym zbiorniku. Skoro odpad znajdował się w zbiorniku, to znaczy, że był w nim przechowywany, czyli magazynowany. Natomiast zgodnie z tabelą nr 15 pozwolenia zintegrowanego (str. 42), miejsce magazynowania odpadu o kodzie 08 04 10 to T5 przy obiekcie 115 i T4 przy obiekcie 111. W zarządzeniu pokontrolnym organ omyłkowo podaje, że jest to odpad o kodzie 08 04 01, a w innym miejscu wskazuje prawidłowo kod 08 04 10. W piśmie z 10 stycznia 2022 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wyjaśnił, że w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym nie został uwzględniony odpad o kodzie 08 04 01, ale o kodzie 08 04 10 - odpadowe kleje i szczeliwa inne niż wymienione w 08 04 09. Organ ten podał, że spółka wystąpiła m.in. o zmianę sposobu i miejsca magazynowania odpadów 08 04 10 w zakresie zlokalizowania miejsca magazynowania T 13 przy obiekcie 121. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wyjaśnił, że w dniu 7 stycznia 2022 r. wniosek nie był kompletny, a wnioskowana zmiana nie została objęta pozwoleniem.

Sąd I instancji podzielił także ustalenia organu inspekcji ochrony środowiska w zakresie przekazywania określonych odpadów bezpośrednio podmiotom legitymującym się pozwoleniem na ich przetwarzanie. Spółka wskazuje w tym zakresie na omyłkę w pozwoleniu zintegrowanym i wystąpiła o zmianę tego pozwolenia, a ponadto uznała to naruszenie przyjmując mandat karny. Dopóki pozwolenie zintegrowane obowiązuje w tym zakresie, brak jest podstaw do jego podważania. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska spółki, że pkt III.3.1.3 pozwolenia zintegrowanego poprzedzająca tabelę nr 14 (str. 36-37 pozwolenia zintegrowanego) zezwala na przekazywanie odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie odpadów. W pozwoleniu zintegrowanym jest ogólnie mowa, że odpady będą przekazywane podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia lub pozwolenia z zakresu gospodarowania odpadami. W tabeli natomiast, przy każdym rodzaju odpadu, które mogą powstać w instalacji, uszczegółowiono, jaki ma być sposób dalszego gospodarowania tymi odpadami. Przetwarzanie odpadów nie jest równoznaczne ze zbieraniem odpadów. Ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.) odrębnie definiuje te pojęcia i odróżnia zezwolenie na zbieranie odpadów od zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jeżeli pozwolenie zintegrowane nakazuje przekazywanie odpadów podmiotom posiadającym zezwolenie na ich przetwarzanie, to spółka nie może ich przekazywać podmiotom posiadającym tylko zezwolenie na zbieranie odpadów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska polegające na błędnym uznaniu, że spółka narusza warunki wykonywania działalności wpływające na środowisko określone w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie warunków magazynowania surowca drzewnego (biomasy) w postaci kłód drewna (pkt 2 zarządzenia pokontrolnego).

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach polegającym na błędnym uznaniu, że spółka narusza warunki wykonywania działalności wpływające na środowisko określone w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie warunków magazynowania odpadów o kodzie 19 12 07 (pkt 6 zarządzenia pokontrolnego).

Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach polegające na błędnym uznaniu, że spółka narusza warunki wykonywania działalności wpływające na środowisko określone w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie warunków magazynowania odpadów klejowych o kodzie 08 04 10 (pkt 7 zarządzenia pokontrolnego).

Po czwarte, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 27 ust. 2 pkt 1 oraz art. 16 ustawy o odpadach, polegające na błędnym uznaniu, że spółka narusza obowiązki związane z przekazywaniem wytworzonych odpadów podmiotom określonym w pozwoleniu zintegrowanym.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) w związku z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 9a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Polegało to na nieprawidłowej kontroli przez Sąd I instancji legalności zarządzenia pokontrolnego i pominięciu, że w sytuacji gdy pozwolenie zintegrowane nie wskazuje wprost na konkretne warunki magazynowania odpadów oraz dalszego gospodarowania odpadami przez spółkę, to spółka nie może wywodzić tych obowiązków z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 16 oraz art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. W ocenie spółki, dopuszczalne jest prowadzenie wszelkich działań, o ile odpowiednie zakazy nie wynikają z konkretnych przepisów prawa.

Po drugie, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 9a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska polegające na nieprawidłowej kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego i pominięciu okoliczności, że zarządzenie pokontrolne rozstrzygnęło wszelkie wątpliwe aspekty przedmiotowej sprawy, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego na niekorzyść spółki, a zatem wbrew naruszonym przepisom.

Spółka wniosła o uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi spółki i jej uwzględnienie przez uchylenie zarządzenia pokontrolnego w części tj. w zakresie punktów 2, 6, 7 i 9, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie

Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.

Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Natomiast dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny, czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami kontroli. Tego rodzaju oceny w tej sprawie Sąd I instancji dokonał.

W tak zakreślonych ramach prawnych na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia, art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W ocenie spółki, polegało to na błędnym uznaniu, że spółka narusza warunki wykonywania działalności wpływające na środowisko określone w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie warunków magazynowania surowca drzewnego (biomasy) w postaci kłód drewna (pkt 2 zarządzenia pokontrolnego). Uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego sprowadza się do polemiki z ustaleniami organu i odmienną interpretacją ustaleń pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym magazynowanie takiego surowca jest wymagane na placu utwardzonym, z którego wody mają być odprowadzane kanalizacją do zbiornika retencyjnego stanowiącego obiekt 011. Z treści pkt. II.1.2.2. i II.1.1.3 pozwolenia zintegrowanego wynika, że wymóg ten dotyczy także kłód drewna okrągłego z lasów. Nie ma przy tym znaczenia, że pozwolenie zintegrowane nie konkretyzuje położenia placu składowego. Nie jest natomiast kwestionowane przez spółkę, że część surowca drzewnego była magazynowana na podłożu przepuszczalnym. Natomiast argumentacja spółki jest nieprawidłowa, bowiem opiera się na wyłączeniu stosowania szczegółowych ustaleń pozwolenia zintegrowanego przez sięgnięcie do ustaleń ogólnych oraz argumentacji, że stosowanie kanalizacji deszczowej w przypadku podłoża przepuszczalnego jest niecelowe i niemożliwe. O ile zatem pozwolenie zintegrowane ustanawiając ogólne warunki wskazuje na magazynowanie na placach magazynowych drewna, o tyle ustalenia szczególne jednoznacznie wskazują, że magazynowanie to jest wymagane na placu utwardzonym, z którego wody mają być odprowadzane kanalizacją do konkretnego zbiornika retencyjnego stanowiącego obiekt 011.

Nie doszło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, pomijając nawet, że Sąd I instancji nie stosował powołanych przepisów, a jedynie kontrolował ich zastosowanie przez właściwy w sprawie organ inspekcji ochrony środowiska. W ocenie spółki, polegało to na błędnym uznaniu, że spółka narusza warunki wykonywania działalności wpływające na środowisko określone w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie warunków magazynowania odpadów o kodzie 19 12 07 (pkt 6 zarządzenia pokontrolnego). Stanowisko spółki jest nieprawidłowe, bowiem opiera się na kreowaniu nowego, nieznanego ustawie o odpadach sposobu postępowania z odpadami. Natomiast ustawa o odpadach w sposób jednoznaczny określa prawne formy gospodarki odpadami, w ramach których może następować ich magazynowanie. Magazynowanie odpadów to w zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o odpadach, wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, przy czym samo magazynowanie odpadów nie jest formą gospodarki odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, lecz może mieć miejsce wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Jakiekolwiek czasowe przechowywanie odpadów przez ich wytwórcę jest zatem ich magazynowaniem. Ustawa o odpadach nie zna pojęcia "czasowego przechowywania odpadów", którym posługuje się spółka. Mając na uwadze, że działalność w zakresie gospodarki odpadami jest działalnością co do zasady reglamentowaną, nie jest dopuszczalne wprowadzanie nieznanych ustawie pojęć z zakresu gospodarki odpadami, w sposób zmierzający w istocie do uniknięcia konsekwencji prawnych tej reglamentacji. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że przykład podany przez spółkę, dotyczący przewożenia odpadów samochodem, nie jest prawidłowy, ponieważ w takiej sytuacji mamy do czynienia nie z magazynowaniem, ale transportem odpadów, a więc formą gospodarowania odpadami, w ramach której nie jest prowadzone magazynowanie odpadów.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach polegające na błędnym uznaniu, że spółka narusza warunki wykonywania działalności wpływające na środowisko określone w pozwoleniu zintegrowanym w zakresie warunków magazynowania odpadów klejowych o kodzie 08 04 10 (pkt 7 zarządzenia pokontrolnego). Spółka wskazuje bowiem, że w zbiorniku nie są magazynowane odpady w postaci kleju, lecz są w nim wytwarzane i to dopiero w momencie czyszczenia zbiornika. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Spółka potwierdziła pochodzenie odpadu z obiektu 121, w którym stosowane są kleje i powstają odpady klejowe oraz z wpustu ulicznego zlokalizowanego przy obiekcie 121, służącego do wychwytywania ewentualnych wycieków podczas rozładowywania klejów. Również w tym przypadku spółka w sposób nieuzasadniony posługuje się pojęciem czasowego przechowywania, a ponadto w sposób nieuprawniony kwalifikuje odpady klejowe jako powstające dopiero w momencie oczyszczania zbiornika. Natomiast nie ulega wątpliwości, że odpady tego rodzaju spółka wytwarza w momencie, gdy są one wychwytywane przez zbiornik 121, którego funkcją jest wychwytywanie pozostałości z mycia urządzeń wewnątrz obiektu. W czasie między wytworzeniem tych odpadów, a ich przeniesieniem do pojemników przy obiektach 115 i 111 (zgodnie z tabelą nr 15 pozwolenia zintegrowanego miejsce magazynowania odpadu o kodzie 08 04 10 to T5 przy obiekcie 115 i T4 przy obiekcie 111), są zatem magazynowane w zbiorniku 121, co jest oczywiście dopuszczalne, o ile wynika to z pozwolenia zintegrowanego, co w tej sprawie nie ma miejsca i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 27 ust. 2 pkt 1 oraz art. 16 ustawy o odpadach, polegające na błędnym uznaniu, że spółka narusza obowiązki związane z przekazywaniem wytworzonych odpadów podmiotom określonym w pozwoleniu zintegrowanym. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe, a spółka ponownie ustala swoje obowiązki wynikające z pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustaleń ogólnych tej decyzji, a pomijając ustalenia szczegółowe. Zgodnie bowiem z punktem III.3.1.3., odpady wytwarzane na terenie zakładu spółki mają być przekazywane podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia lub pozwolenia z zakresu gospodarowania odpadami oraz wpis do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa. To ogólne ustalenie pozwolenia zintegrowanego odnosi się do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Natomiast szczegółowy warunek w tym zakresie został uwzględniony w tabeli nr 14, w kolumnie "Sposób dalszego gospodarowania odpadami", gdzie wskazano, że część odpadów zostanie przekazana zewnętrznej firmie posiadającej zezwolenie w zakresie przetwarzania odpadów, w celu odzysku lub unieszkodliwiania (w przypadku braku możliwości odzysku, transport za pomocą firmy zewnętrznej posiadającej stosowne uprawnienia). W takiej sytuacji spółka powinna przekazywać odpady bezpośrednio podmiotowi posiadającemu zezwolenie na przetwarzanie odpadów lub uzyskać zmianę pozwolenia zintegrowanego dopuszczającą możliwość przekazywania odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach, jeżeli wytwórca odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada zezwolenie na zbieranie odpadów, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. W konsekwencji spółka dokonując tego rodzaju pośredniego przekazania w sposób niedopuszczalny przez pozwolenie zintegrowane zrzeka się odpowiedzialności za przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście, że rozwiązanie takie jest dopuszczalne, ale ponownie mamy w tej sytuacji do czynienia z konkretnym uregulowaniem obowiązków spółki w pozwoleniu zintegrowanym, które zostało wydane przecież na wniosek spółki i zgodnie z jej oczekiwaniami. Interpretacja tego pozwolenia zintegrowanego powinna odbywać się zgodnie z jego treścią i z uwzględnieniem regulacji prawnej ustawy o odpadach, a nie zgodnie z intencjami spółki, które nie zostały w tej decyzji uwzględnione.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nieprawidłowe jest stanowisko mające stanowić uzasadnienie dla zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 9a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Spółka wskazała bowiem, że w sytuacji gdy pozwolenie zintegrowane nie wskazuje wprost na konkretne warunki magazynowania odpadów oraz dalszego gospodarowania odpadami przez spółkę, to spółka nie może wywodzić tych obowiązków z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 16 oraz art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. W ocenie spółki, dopuszczalne jest prowadzenie wszelkich działań, o ile odpowiednie zakazy nie wynikają z konkretnych przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom spółki, na gruncie prawa administracyjnego mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. W pozwoleniu zintegrowanym nie uwzględnia się obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, a decyzję w tym przedmiocie należy interpretować, a także stosować uwzględniając regulacje prawne dotyczące konkretnych form działalności (w tym przypadku wytwarzania odpadów). W tym też znaczeniu spółka nie jest uprawniona do tworzenia pojęć nieznanych ustawie o odpadach (jak np. czasowe przechowywanie odpadów), ponieważ obowiązki wytwórcy odpadów, który to odpady magazynuje i który jest zobowiązany posiadać pozwolenie zintegrowane, zostały szczegółowo określone w konkretnych przepisach prawa oraz uszczegółowione w tym pozwoleniu.

Nie doszło także do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 9a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska polegające na nieprawidłowej kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego i pominięciu okoliczności, że zarządzenie pokontrolne rozstrzygnęło wszelkie wątpliwe aspekty przedmiotowej sprawy, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego na niekorzyść spółki, a zatem wbrew naruszonym przepisom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie ustalenia pozwolenia zintegrowanego oraz normy prawne regulujące działalność spółki, nie budziły wątpliwości, a zatem wątpliwości te nie mogły zostać rozstrzygnięte na niekorzyść strony. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że nawet przy przyjęciu, że w sprawie występowały wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców) lub treści normy prawnej (art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców), to nie można przyjąć, niejako automatycznie, że powinny być intepretowane na korzyść strony. Zarówno od zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy, jak i zasady przyjaznej interpretacji przepisów, ustawodawca przewidział wyjątek, ponieważ powołanych przepisów nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny. Nie ulega wątpliwości, że leżąca w interesie publicznym ochrona środowiska, w której stosuje się zasady prewencji i przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2021 r. Prawo ochrony środowiska - Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), zakłada konieczność prośrodowiskowej wykładni przepisów ustawy o odpadach oraz warunków pozwolenia zintegrowanego, co mogłoby uzasadniać odstąpienie od zasad z art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Kwestia ta nie miała jednak zasadniczego znaczenia w sprawie, ponieważ, jak już wyżej wskazano, stan faktyczny i prawny sprawy nie budził zasadniczych wątpliwości.

Ubocznie zauważyć należy, że norma z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym, a nie procesowym i zakreśla granice kognicji sądów administracyjnych, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne. Tego rodzaju skargę spółka skutecznie wniosła. Ewentualne uchybienia w zakresie kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny (do których w tej sprawie nie doszło), nie oznaczają naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O sprostowaniu oczywistej omyłki w określeniu siedziby spółki Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a.