II OSK 340/17 - Postanowienie

Data orzeczenia	2017-02-28	
Data wpływu	2017-02-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 427/16	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 58 § 1 pkt 5a, art. 182 § 1 i 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 427/16 o odrzuceniu skargi i odmowie przyznania skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi U. C. na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 15 czerwca 2011 r. Nr IX/55/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu działek nr 69/2, 47/7 i 47/8 obręb Marczyce postanawia: oddalić skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 427/16, w pkt. 1. odrzucił skargę U. C. na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 15 czerwca 2011 r. Nr IX/55/11, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu działek nr 69/2, 47/7 i 47/8 obręb Marczyce, w pkt. 2. odmówił przyznania skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych.

W uzasadnieniu Sąd podał, że U. C. w skardze na powyższą uchwałę zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 38 ustawy - Prawo wodne. Zaskarżona uchwała jak i uchwała zmieniająca zapisy w studium zostały podjęte z naruszeniem zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a których to naruszenie powoduje nieważność uchwały w części lub całości (art. 28 ust. 1 w/w ustawy). Skarżąca podkreśliła, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wydał negatywną opinię, wskazując, że tereny przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową położone są w sąsiedztwie Stawów Podgórzyńskich - ważnego lokalnie miejsca występowania licznych gatunków ptaków, zaś realizacja planowanej zabudowy może skutkować zniszczeniem siedlisk: derkacza, gąsiorka, strumieniówki i świerszczaka, jak również może doprowadzić do ograniczenia dogodnego areału siedlisk bociana białego i bociana czarnego oraz zmniejszenia znaczenia tych terenów jako obszarów funkcjonalnych bielika i puchacza - gatunków będących przedmiotem ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków Natura 2000 Karkonosze. Kompleks Stawów Podgórzyńskich wskazany został do objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego jako obszar ważny dla wielu gatunków ptaków wodno-błotnych, lęgowych i przelotnych. Ponadto, w obecnie obowiązującym studium Gminy Podgórzyn w rozdziale dotyczącym kierunków ochrony przyrody wymieniono obszary do objęcia ochroną prawną, w tym obszar "Stawy Podgórzyńskie - Wzgórza Łomnickie - Głębocka Struga" jako projektowany obszar chronionego krajobrazu ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem oraz pełnioną funkcją korytarza ekologicznego.

Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody korytarz ekologiczny oraz miejsca odpoczynku i żerowania zwierząt objętych ochroną gatunkową - podlegają ochronie. Na terenach objętych planem występują: derkacz, żuraw, bocian czarny, bocian biały, puchacz, czy bielik objęte ścisłą ochroną gatunkową. Natomiast na terenie działki nr 69/2 znajdują się stawy będące miejscem rozrodu płazów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej są to gatunki objęte ochroną. Inwentaryzacja Przyrodnicza Województwa Jeleniogórskiego - Gmina Podgórzyn oraz Inwentaryzacja Przyrodnicza Miasta Jelenia Góra wskazują na występowanie na tym terenie m.in. kumaka nizinnego, grzebiuszki ziemnej, traszki grzebieniastej. Są to gatunki objęte ścisłą ochroną gatunkową - ujęte w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia. W stosunku do tych gatunków zwierząt obowiązuje zakaz określony w § 6 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, tj. zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych. Zaskarżoną uchwałą, przekształcającą m.in. działkę nr 69/2, przyczyniono się do naruszenia wspomnianego zakazu. Urzędnicy Gminy Podgórzyn, powołując się na tę uchwałę, "zezwolili" właścicielowi działki na zasypanie stawu mimo ustawowego zakazu.

Art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w studium określa się w szczególności: obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. I taki właśnie obszar wraz z zasadą jego ochrony, został określony w rozdziale dotyczącym kierunków ochrony przyrody w studium Gminy Podgórzyn pod nazwą: "Stawy Podgórzyńskie - Podgórzyński Las" jako obszar chroniony "OP1". Późniejsze wprowadzenie zmiany w studium (dla tego obszaru) naruszyło w/w artykuł, co w myśl art. 28 ust. 1 w/w ustawy daje przesłankę do unieważnienia tej zmiany jak i powstałej na jej podstawie uchwały Nr IX/55/11.

Studium Gminy Podgórzyn zawiera zapis dotyczący sposobu ochrony tego obszaru, co oznacza, że zmiana w studium tak naprawdę nie nastąpiła. Jedyne co nastąpiło to sporządzenie dodatkowego zapisu mającego za zadanie "utorowanie" drogi dla uchwały IX/55/11. I ten dodatkowy zapis de facto jest niezgodny z treścią tego studium. Tym samym niezgodny jest również z treścią studium powstały na jego podstawie plan.

Poprzez uchwalenie planu zmieniającego sposób użytkowania/zagospodarowania tego terenu naruszono granice określone w studium, przez co właściciele działek realizując taki a nie inny plan, naruszają przepisy ustawy o ochronie przyrody jak i ustawy Prawo wodne, wyrządzając w ten sposób szkodę w środowisku naturalnym. Art. 38 ustawy - Prawo wodne stanowi, że wody, jako integralna część środowiska oraz siedliska dla zwierząt i roślin, podlegają ochronie, niezależnie czyją stanowią własność. Na działce 69/2 znajdują się stawy bez wody i częściowo zasypane. Woda ze zbiorników została spuszczona w związku z realizacją planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Podgórzyn. Następnie stawy zaczęto zasypywać również w związku z realizacją tego planu oraz w późniejszym okresie w związku z realizacją uchwały Nr 509.LVI.2014 Rady Miejskiej Jeleniej Góry, ponieważ stawy te częściowo znajdują się na terenie Gminy Jeleniej Góry w dzielnicy Cieplice (obręb Cieplice X).

Zarządzeniem z dnia 11 lipca 2016 r. wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi przez określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego.

W odpowiedzi skarżąca wskazała, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W przypadku skargi skarżącej taką potrzebą jest potrzeba ochrony przyrody i jest to interes nie tylko jej własny, lecz całego społeczeństwa, a więc jest to interes społeczny i publiczny. Ochrona przyrody to obowiązek każdego i jest on zapisany w art. 74 Konstytucji RP oraz w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Tak więc skargę złożyła jako zwykły obywatel w interesie publicznym i społecznym, ponieważ ochrona zasobów przyrody jest naszym wspólnym interesem i dziedzictwem, które zostawiamy naszym pokoleniom.

Dalej Sąd wskazał, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia, przy czym skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do "interesu strony" w przypadku skargi na uchwałę rady gminy wskazuje, że "wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę" (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2016 r., II OZ 308/16). "Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., II SA/Gd 165/15). "Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego." (wyrok NSA z dnia grudnia 2015 r., II FSK 817/14). "Przesłanką skargi z art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej - czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną, czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r., II SA/Po 403/14).

W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego, który zostałby przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Oświadczenie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r., że skargę złożyła w interesie publicznym i społecznym, jednoznacznie potwierdza takie stwierdzenie. Tym samym skargę należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucić.

U. C. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, ewentualnie na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi. Wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to;

1) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego, który został przez zaskarżoną uchwałę naruszony, podczas gdy swobodna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca wykazała naruszenie własnego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, który polega na tym, że wymieniona jest posiadaczem nieruchomości i mieszka w sąsiedztwie działek objętych planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, która to zabudowa będzie bezpośrednio oddziaływać na nieruchomość i zdrowie skarżącej (art. 23 i 140 K.c.);

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi skarżącej w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 5a.p.s.a., podczas gdy stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd winien uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że własny interes prawny skarżącej polega na tym, że jest ona posiadaczem nieruchomości i mieszka sąsiedztwie działek objętych planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, która to zabudowa będzie bezpośrednio oddziaływać na nieruchomość skarżącej (art. 140 K.c.) oraz na jej zły stan zdrowia (art. 23 K.c.). Ponadto korzysta ona z terenów zielonych, które w razie realizacji zabudowy mieszkaniowej w tym miejscu przestaną istnieć. Skarżąc osiedliła się w Cieplicach ze względu na walory przyrodnicze w tej części dzielnicy, jak i walory sąsiadującej gminy Podgórzyn. Sąsiedztwo z terenami zielonymi było decydującym czynnikiem o wyborze tego miejsca do zamieszkania. Zarówno skarżąca jak i inni mieszkańcy Cieplic korzystali z dobrodziejstwa przyległych terenów, dającego im świeże powietrze, zieleń, ciszę i piękną panoramę. Karkonoszy. Było to miejsce odpoczynku, relaksu, uprawiania sportu. Przekształcając ten teren odebrano skarżącej ważną przestrzeń do aktywności, niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania.

Ponadto że skarżąca jest radną Jednostki Pomocniczej Uzdrowisko Cieplice i z racji pełnionej funkcji, reprezentuje również interes mieszkańców mieszkających w tej części Cieplic, która graniczy z gminą Podgórzyn ; którzy tak samo skarżą się na obniżenie komfortu życia w związku z podjętymi inwestycjami.

Rady Gminy Podgórzyn w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się na wstępie do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do rozpoznania skargi kasacyjnej na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie nie ma bowiem zastosowania zasada przyjęta w art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Innymi słowy w takich przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wnioskiem strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Kwestionując prawidłowość odrzucenia skargi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że nie wykazała własnego interesu prawnego, który został przez zaskarżoną uchwałę naruszony oraz niezastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, w której Sąd winien stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione.

Podkreślić należy, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Sąd Wojewódzki legitymację do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego trafnie powiązał z naruszeniem zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Podkreślił, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, aktualny i realny. Prawidłowo również Sąd wezwał skarżącą do wykazania naruszenia tak rozumianego interesu prawnego.

Skarżąca uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego wskazuje, że jest posiadaczem nieruchomości i mieszka w sąsiedztwie działek objętych planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, która to zabudowa będzie bezpośrednio oddziaływać na jej nieruchomość i zdrowie. Wskazuje również na potrzebę ochrony przyrody, co leży nie tylko w jej własnym interesie, lecz w interesie całego społeczeństwa. Zatem źródeł naruszenia interesu prawnego skarżąca upatruje w pozbawieniu jej prawa do niezakłóconego i bezpiecznego korzystania ze swojej własności i dbałością o ochronę środowiska.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, że uchwalenie planu wiązać się będzie z podejmowaniem względem jej nieruchomości działań, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócać będą korzystanie z należącej do niej nieruchomości. Skarżąca nie skonkretyzowała, jakie to są istotne ograniczenia i w czym wyraża się ograniczenie prawa własności skarżącej.

Należało zatem podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego, co uzasadniało odrzucenie skargi.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.