Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3142/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 marca 2021 r. nr PR.503.4.2020.MO.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 października 2020 r. nr POD.535.1.2019.MIZ.KWO.2; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. Sp. z o.o. w Ł. 3400 (trzy tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3142/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 25 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 22 października 2020 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny nałożył na skarżącą jako przedsiębiorcę prowadzącego na terenie województwa śląskiego aptekę ogólnodostępną – C. w G. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, w związku z brakiem przekazania określonej w wezwaniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z 20 września 2019 r. dokumentacji związanej z prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą, tj. oryginałów bądź uwierzytelnionych przez osobę uprawnioną odpisów:

1) umowy franczyzowej zawartej z B. S.A. bądź innym podmiotem będącym franczyzodawcą i przez skarżącą będącą franczyzobiorcą, a dotyczącej prowadzenia ww. apteki;

2) umowy spółki A. Sp. z o.o. w Ł..

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 25 marca 2021 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny prowadził odrębne postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu postanowieniem z 13 sierpnia 2019 r. w sprawie naruszenia przez stronę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2002 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm., dalej: p.f.), według którego nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie apteki, jeżeli podmiot ubiegający się o to zezwolenie:

← prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa;

← jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Sąd wyjaśnił, że Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna sprawuje stały nadzór nad przestrzeganiem powszechnie obowiązującego prawa, a zatem organ, który wydał zezwolenie na prowadzenie apteki, jest uprawniony do wzywania przedsiębiorcy w ramach prowadzonych czynności nadzorczych nad działalnością objętą zezwoleniem do nadesłania dokumentów związanych z działalnością na podstawie art. 37at ust. 8 p.f. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że żądane przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego dokumenty, tj. umowa spółki oraz umowa franczyzy, zawarta z B. S.A. bądź innym franczyzodawcą, dotycząca prowadzenia apteki pod nazwą C. w G., były związane z prowadzoną przez skarżącą działalnością apteczną. Żądane dokumenty umożliwiają bowiem analizę umowy spółki oraz zawartych przez nią umów franczyzowych pod kątem przestrzegania przez przedsiębiorcę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f.

Zdaniem Sądu spełnianie warunków wydania i utrzymywania w mocy zezwolenia na prowadzenie apteki jest konieczne także w czasie realizowania działalności gospodarczej, której zakresem objęte jest zezwolenie, co kontrolują właściwe organy. Przepis art. 37at p.f. obejmuje różnego rodzaju uprawnienia organów w zakresie sprawowanego nadzoru nad działalnością objętą zezwoleniem, tj.: kontrole i inspekcje zapowiedziane, niezapowiedziane oraz wezwanie przedsiębiorcy w wyznaczonym terminie do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością. Zdaniem Sądu nie można było zatem odmówić organowi zezwalającemu uprawnienia do wzywania przedsiębiorcy w ramach prowadzonych czynności nadzorczych nad działalnością objętą zezwoleniem, a więc również do wzywania do nadesłania dokumentów związanych z działalnością. Sąd nie podzielił zatem poglądu skarżącej, że przepis art. 37at ust. 8 p.f. znajduje zastosowanie jedynie do inspekcji lub kontroli w rozumieniu art. 2 pkt 7c oraz 7d p.f., których wobec strony nie prowadzono.

Sąd uznał, że Główny Inspektor Farmaceutyczny w niniejszym postępowaniu, autonomicznym w stosunku do prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, ustalił, że żądane w wezwaniu z 20 września 2019 г. dokumenty były związane z prowadzoną przez skarżącą działalnością gospodarczą, a skarżącej zakreślono w wezwaniu prawidłowy termin wykonania obowiązku, którego nie wykonała. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wystąpił z wnioskiem do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o wszczęcie postępowania administracyjnego i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji wbrew art. 37at ust. 8 p.f., co w świetle przepisów p.f. uznać należało – zdaniem Sądu – za prawidłowe.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 37at ust. 8 p.f. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, na skutek:

• zastosowania jedynie akontekstowej wykładni art. 37at ust. 8 p.f. z nierzetelnym, pobieżnym i prowadzącym do błędnych wniosków dokonaniem wykładni systemowej art. 37at p.f.;

• całkowitego pominięcia reguł wykładni celowościowej, a w szczególności niewzięcia pod uwagę celu, który towarzyszył ustawodawcy przy uchwalaniu art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, który to cel wyraźnie wynika z projektu ustawy wprowadzającej ww. przepis;

• dokonania wykładni art. 37at ust. 8 p.f. w oderwaniu od norm wyższego rzędu (w tym norm - zasad), w szczególności zasady swobody działalności gospodarczej, prawa do prywatności czy też ochrony mienia, które to zasady zostały wskazane w Konstytucji RP,

co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego i bezpodstawnego wniosku, że:

• organ Inspekcji Farmaceutycznej może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 37at ust. 8 p.f. w innej sytuacji niż wyłącznie w ramach prowadzonej kontroli lub inspekcji, gdy w rzeczywistości znajduje on zastosowanie jedynie do inspekcji lub kontroli w rozumieniu art. 2 pkt 7c oraz 7d p.f.;

• przepis ten pozwala Inspekcji Farmaceutycznej na żądanie od przedsiębiorcy dowolnych dokumentów związanych z prowadzoną przez nich działalnością, bez względu na przedmiot postępowania oraz przydatność tych dokumentów w takim postępowaniu, gdy w rzeczywistości pozwala on na żądanie tylko takich dokumentów, które bezpośrednio korelują z przedmiotem postępowania, które są istotne dla tego postępowania i które są niezbędne z uwagi na niemożność ustalenia określonych faktów przy pomocy innych środków dowodowych. W tym miejscu warto dodatkowo zaznaczyć, że umowa franczyzowa nie jest dokumentem, który można uznać za związany z działalnością apteki ogólnodostępnej w rozumieniu ustawy Prawo farmaceutyczne, bowiem z natury swojej nie dotyczy ona w szczególności obrotu produktami leczniczymi,

b) art. 127b ust. 1a p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w konsekwencji czego utrzymana została nałożona na skarżącą kara pieniężna w sytuacji, gdy nie naruszyła ona treści art. 37at ust. 8 p.f. i była uprawniona - bez uprzedniego wszczęcia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach stosownej kontroli - do odmowy przekazania żądanej dokumentacji,

c) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi, na skutek uznania, że Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach był uprawniony do wszczęcia, na podstawie ww. przepisów prawa postępowania w sprawie naruszenia przez Skarżącą (tj. podmiot prowadzący już apteki) art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., podczas gdy:

• art. 37ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego stanowi normę kompetencyjną wyłącznie do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast

• art. 99 ust. 3 p.f. ma zastosowanie jedynie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia, przeniesienia zezwolenia, bądź wygaśnięcia zezwolenia, a zatem żaden z ww. przepisów nie stanowi normy kompetencyjnej uprawniającej do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. po wydaniu zezwolenia,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że GIF rozpoznał sprawę nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego w konsekwencji czego błędnie uznał, że nałożenie na skarżącą kary pieniężnej jest zasadne, gdy w rzeczywistości Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach:

• żądał od skarżącej przedstawienia dokumentów (Umowy franczyzowej oraz umowy spółki skarżącej) w celu ustalenia czy spełnione są warunki określone w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego, pomimo że dokumenty te są i były zbędne, gdyż okoliczności te były już wykazane danymi ujawnionymi w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, były bezsporne (i Skarżąca ich nie negowała) i nie wymagały dodatkowego postępowania dowodowego;

• żądał od spółki przedstawienia dokumentów (Umowy franczyzowej) nieistotnych dla oceny sprawy pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego, ponieważ przepis ten wymaga badania stosunków właścicielskich, a te były już wykazane danymi ujawnionymi w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, były bezsporne (i Skarżąca ich nie negowała) i nie wymagały dodatkowego postępowania dowodowego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej Konstytucja RP) oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, nie posiadają uzasadnienia w przepisach prawa administracyjnego i farmaceutycznego, a tym samym zignorowanie bezprawnego działania Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, który podjął czynności bez właściwej podstawy prawnej, naruszając przy tym zasadę praworządności określoną w ww. przepisach, w szczególności poprzez:

• prowadzenie postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. bez istnienia w przepisach prawa odpowiedniej normy kompetencyjnej uprawniającej organ Inspekcji do prowadzenia takiego postępowania;

• niezasadne domniemanie istnienia normy kompetencyjnej do prowadzenia ww. postępowania na podstawie zakazanej wykładni rozszerzającej dwóch przepisów, które wyraźnie ograniczają zakres ich zastosowania jedynie do sytuacji prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia lub udzielania zezwolenia aptecznego,

c)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo niepodjęcia przez GIF z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, dokonania przez Sąd dowolnej (nie swobodnej) oceny dowodów, niewyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym przyczyn, dla których uznano istnienie kompetencji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. przez skarżącą, mimo posiadania przez nią legalnie wydanego zezwolenia na prowadzenie aptek, a także nieodniesienie się do istotnych argumentów podnoszonych przez Skarżącą w toku postępowania oraz nieuwzględnienie jako okoliczności wpływających na wynik sprawy, m.in. faktu, że Skarżąca jako przedsiębiorca zgodnie z prawem oraz na podstawie uzasadnionych przesłanek, przedstawiła Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w Katowicach oraz Organowi swoje poważne wątpliwości prawne co do zasadności i prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, które to wątpliwości następnie nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organ,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 Prawa przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, na skutek rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych w zakresie:

• wykładni art. 37at ust. 8 p.f. na niekorzyść skarżącej jako strony, przypisując normie wynikającej z art. 37at ust. 8 p.f. charakter znacznie szerszy niż wynika to z reguł wykładni przepisów z uwzględnieniem kontekstu oraz systematyki ustawy;

• wykładni art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego na niekorzyść strony, przypisując niesłusznie ww. przepisom charakter normy kompetencyjnej uprawniającej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach do prowadzenia kwestionowanego postępowania,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo prowadzenia przez organy farmaceutyczne postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w tym:

• sankcjonowanie naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, w tym aprobowanie przez organ drugiej instancji działania polegającego na:

- niezwłocznym wystosowaniu przez WIF wniosku do GIF o ukaranie skarżącej bez wyjaśnienia jej zasadności swojego żądania czy też udzielenia odpowiedzi na wątpliwości skarżącej dot. podstawy żądania dokumentacji;

- dwukrotnym wystąpieniu przez WIF poza granice swoich uprawnień i kompetencji tj. wszczęciu i prowadzeniu postępowania bez odpowiedniej normy kompetencyjnej, jak również na żądaniu przedłożenia dokumentacji bez odpowiedniej podstawy prawnej;

• zbagatelizowanie praw skarżącej odnoszących się do sposobu kontrolowania działalności gospodarczej oraz gwarantujących jej określone prawa przedsiębiorcy w trakcie prowadzenia kontroli, wynikających m.in. z Prawa przedsiębiorców i zasad postępowania administracyjnego oraz zaniechanie uwzględnienia ww. zasad w procesie wykładni,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy administracyjnej, nierzetelnego i pobieżnego omówienia okoliczności prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (na skutek czego Skarżąca poniosła szkodę płacąc bezzasadną karę pieniężną) oraz dla ustalenia obowiązków Skarżącej, a w szczególności niewyjaśnienie:

• zasadności i prawidłowości prowadzenia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. pomimo braku istnienia normy kompetencyjnej uprawniającej do prowadzenia tego rodzaju postępowania wobec spółki;

• zasadności nałożenia na spółkę kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentów w ramach ww. postępowania, co do którego wszczęcia prowadzenia brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych,

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, na skutek zaaprobowania niezgodnego z przepisami prawa działania Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach polegającego na prowadzeniu postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. pomimo istnienia niekwestionowanych podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na brak kompetencji inspekcji farmaceutycznej do badania spełniania przez Skarżącą, w zakresie funkcjonujących już aptek, wymogu nieprzekraczania 1% aptek w województwie, który to wymóg może być badany wyłącznie w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia.

Opierając skargę kasacyjną na wskazanych wyżej podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2021 r., decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 25 marca 2021 r., jak również poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 22 października 2020 r. i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. odmawiającego nałożenia kary na spółkę.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi w trybie art. 185 p.p.s.a.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów (załączonych do skargi kasacyjnej):

a) decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 9 listopada 2021 г. (znak: POD.503.287.2021.MPIE.1),

b) decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 9 listopada 2021 r. (znak: PORZI.503.152.2019.MPIE.1),

na okoliczność ustalenia, że zgodnie z wykładnią art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. stosowaną przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, przepis ten ma zastosowanie jedynie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia, przeniesienia zezwolenia, bądź wygaśnięcia zezwolenia, nie jest natomiast podstawą do cofnięcia zezwolenia już wydanego, zatem każde takie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu - co oznacza, że również postępowanie wszczęte przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach postanowieniem z 13 sierpnia 2019 r. jest bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu, zatem organ ten już tylko z tego powodu nie był uprawniony do żądania od skarżącej jakiejkolwiek dokumentacji, wskazując jednocześnie, że przeprowadzenie zgłoszonych dowodów przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących zasadności postępowania prowadzonego przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach oraz następczo Głównego Inspektora Farmaceutycznego, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny. W ocenie organu zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Dlatego organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o oddalenie wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego.

W okolicznościach faktycznych sprawy, w której został wydany zaskarżony wyrok, do skarżącej zostało wystosowane wezwanie w trybie art. 37at 8 p.f. w związku z toczącym się postępowaniem wyjaśniającym dotyczącym przestrzegania przez skarżącą tzw. progów koncentracji określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. Wezwanie obejmowało przekazanie dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, tj. umowy bądź umów franczyzowych zawartych z B. S.A. bądź innym podmiotem będącym franczyzodawcą i przez skarżącą będącą franczyzobiorcą, dotyczących prowadzenia ww. apteki oraz umowy spółki A. Sp. z o.o. w Ł.

Z powodu nieprzekazania dokumentacji, na skarżącą została nałożona kara pieniężna w trybie art. 127b ust. 1a- 1b p.f.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że art. 37at ust. 8 p.f. należy interpretować zgodnie z jego literalnym brzmieniem, w związku z tym nie jest zasadne zapatrywanie skarżącej, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do czynności dokonywanych w ramach inspekcji lub kontroli organu zezwalającego.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i ich uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie kwestionuje ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, lecz przede wszystkim zarzuca, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 127b ust. 1a oraz art. 37at ust. 8 p.f.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA odniósł się już do analogicznych problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyroki NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22 i sygn. akt II GSK 1595/22; z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 45/23; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 1776/23; z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 652/24). W powołanych orzeczeniach NSA wypowiedział się na temat prawidłowej wykładni tych przepisów, wskazując w szczególności, że jakkolwiek przyjmuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i funkcjonalną, to jednak ten rodzaj wykładni nie jest rozstrzygający, a zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku dokonania innych jej rodzajów. NSA wskazał, że przepis art. 37at ust. 8 p.f. nie jest jednoznaczny i odwołując się do wykładni systemowej wywiódł, że brak jest przekonujących argumentów, aby odczytywać go w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.

W sytuacji, gdy określone sformułowanie nie jest jednoznaczne, prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należy zweryfikować za pomocą systemowych i celowościowych (funkcjonalnych) dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. O poprawności wykładni świadczy bowiem to, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. m.in. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.).

Art. 37at p.f. zawiera upoważnienie dla organu zezwalającego do prowadzenia inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania tej inspekcji i kontroli. Ustawodawca umieszczając treść normatywną w strukturze danego przepisu, musi uwzględnić konsekwencje wynikające z systematyki wewnętrznej tego aktu. Nie sposób zatem znaleźć przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ustępów artykułu 37at p.f. (ust. 8: "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością") odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem upoważnienia organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej.

W ocenie NSA, również wykładnia celowościowa przepisu art. 37at p.f. prowadzi do wniosku, że ten przepis nie może być wykładany rozszerzająco. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1039), na mocy której w ustawie Prawo farmaceutyczne w art. 37at dodano ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym - generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, w odniesieniu do projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych.

Przepisy kompetencyjne nie powinny być interpretowane rozszerzająco, a taki właśnie rezultat dawałoby zastosowanie jedynie wykładni językowej art. 37a ust. 8 w zw. z art. 127b ust. 1a p.f. Taka wykładnia przepisów kompetencyjnych w obszarze działalności reglamentacyjnej byłaby sprzeczna z wolnością działalności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP. Wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej, choć są dopuszczalne w drodze ustawy z względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i tak muszą być rozumiane (zob. J. Jagielski, Glosa do wyroku NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22, OSP z 2023 r., nr 12, s. 102).

W konsekwencji, nieuprawnione jest wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wprawdzie art. 37at ust. 8 p.f. znajduje się w przepisie zatezowanym "Czynności kontrolne: inspekcja i kontrola", to jednak nie oznacza, że organ zezwalający nie mógł powołać się na jego treść, jeśli Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie zarządził kontroli czy inspekcji w Spółce, bowiem niecelowe byłoby z punktu widzenia szybkości i ekonomiki procesowej przeprowadzanie kontroli apteki tylko po to, aby w jej ramach zażądać umowy spółki i umów franczyzowych.

To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 37at ust. 8 p.f. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 p.f. nie ma podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej, to znaczy, że nie zostały spełnione przesłanki do ukarania skarżącej karą pieniężną za nieprzekazanie dokumentów żądanych od niej w piśmie z 20 września 2019 r. Na uwzględnienie zasługuje zatem również zarzut naruszenia art. 127b ust. 1a p.f. przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się do ostatniego z kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., trzeba zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się bezpośrednio do art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Można jednak nadmienić, że kwestia wykładni tych przepisów była przedmiotem rozważań NSA na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025 - 3027/17; z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 2738/21; z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1300/18; z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1987/22; z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2237/23; z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 2424/23). W orzeczeniach tych NSA prezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 p.f. zawiera normę kompetencyjną, skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, zakazującą wydania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 p.f. ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie przewidział w ustawie p.f. odmienne rodzaje postępowań administracyjnych, związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna.

W zarzutach naruszenia prawa procesowego skarżąca kasacyjnie powołała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wywodząc, że GIF nie podjął z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których "uznano istnienie kompetencji" Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f., mimo że posiada zezwolenie na prowadzenie aptek, jednak w istocie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych organów przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu pozostałych zarzutów procesowych skarżąca podnosiła m. in., że WSA w Warszawie niezasadnie oddalił jej skargę, mimo że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy administracyjnej i wbrew art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 11 Prawa przedsiębiorców rozstrzygnął wątpliwości prawne w zakresie wykładni art. 37at ust. 8 i art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. na niekorzyść Spółki, a nadto prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców).

Odnosząc się do powyższego należy po pierwsze zauważyć, że organ i Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości co do wykładni spornych przepisów prawa, co wynika wyraźnie z jednoznacznego stwierdzenia, że art. 37 at ust. 8 p.f. jest jasny i nie budzi wątpliwości. Tzw. zasada przyjaznej interpretacji przepisów (art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 Prawa przedsiębiorców) może być odnoszona tylko do tych postępowań i przepisów, które kształtują sytuację (status) przedsiębiorcy jako uczestnika obrotu prawnego. Zatem na korzyść przedsiębiorcy można interpretować tylko takie przepisy, które ograniczają zakres działania przedsiębiorcy, odbierają albo modyfikują na niekorzyść przyznane przedsiębiorcy prawa. Przepis art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nie może być stosowany do spraw, których przedsiębiorca jest stroną, a więc takich, które związane są z jego działalnością gospodarczą. W tym zakresie przedsiębiorca nie może korzystać z przywileju wykładni na korzyść, bowiem takie działanie prowadziłoby do złamania zasady równości w tych wszystkich przypadkach, gdy podmiotami praw i obowiązków publicznoprawnych mogą być nie tylko przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 283/20).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z 8 § 1 k.p.a. i art. 12 Prawa przedsiębiorców, poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (przedsiębiorców) do władzy publicznej, należy przypomnieć, że w jego uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podała, że organ nie udzielił jej odpowiedzi na pismo z 30 września 2019 r., w którym podniosła, że przepisy antykoncentracyjne (art. 99 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 p.f.) mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, i niezwłocznie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ukarania jej administracyjną karą pieniężną na podstawie art. 127b ust. 1a p.f.

Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca jednak nie wykazała, że przytoczone naruszenia mogły wpłynąć na podjęte przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie. W związku z tym powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony.

NSA uznał również za nieuzasadniony ostatni zarzut procesowy, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do umorzenia postępowania, z uwagi na brak kompetencji inspekcji farmaceutycznej do badania spełnienia przez skarżącą tzw. wymogów koncentracyjnych, w zakresie funkcjonujących już aptek, poza postępowaniem o wydanie zezwolenia. Jak prawidłowo podniósł organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, niniejsza sprawa nie dotyczy postępowania wszczętego przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach w dniu 14 sierpnia 2019 r., dotyczącego zbadania przestrzegania przez Spółkę przepisów antykoncentracyjnych, lecz odrębnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji. W związku z tym kwestia legalności tego głównego postępowania nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu, zakończonym wyrokiem WSA w Warszawie z 9 listopada 2021 r.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniosek skarżącej Spółki o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, bowiem wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek umożliwiający przeprowadzenie postępowania dowodowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich, dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. Dokumenty wskazane w skardze kasacyjnej nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej i o umorzeniu postępowania administracyjnego (punkty 1-3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając 3 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej spółki reprezentowanej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji sądowego.