Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 317/18 w sprawie ze skargi M. K., G. M., R. D., R. Ś. i R. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. w [...] na rzecz R. Ś., G. M., R. D., R. G. i M. K. kwotę po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 317/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K., G.M, R.D., R.Ś. i R.G. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz zasądził za od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.K. kwotę 1014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącego R.Ś., R.G., R.D. i G.M. kwotę po 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], znak [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z przyłączem energetycznym i kablową linią zasilającą na działce nr ewid. [...] położoną w miejscowości [...] gm. [...]

Po rozpatrzeniu odwołań R.Ś., Z.B., R.G., R.D., D.G., G.M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, a po rozpatrzeniu odwołania M.K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Umarzając postępowanie w stosunku do R.Ś., Z.B., R.G., R.D, D.G., G.M. Wojewoda stwierdził brak po ich stronie przymiotu strony postępowania. Natomiast po rozpoznaniu odwołania M.K. stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w miejscowości [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest kompletny i został opracowany przez uprawnionych projektantów, posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Na podstawie znajdującego się w aktach opracowania: "Kwalifikacja przedsięwzięcia" organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 317/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że braki w pierwotnym wniosku inwestora zostały uzupełnione poprzez naniesienie stosownych skreśleń i adnotacji bez określenia z imienia i nazwiska, kto i w jakim czasie je uczynił. Przed dokonaniem tych skreśleń i adnotacji pierwsza strona wniosku została skserowana, jako wniosek pierwotny (bez podpisu), a egzemplarz wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. wraz z wyżej opisanymi skreśleniami spełnił w ocenie organu funkcję uzupełnienia wniosku. Z pierwotnego wniosku zniknął pkt 5, to jest zapis dotyczący budowy zjazdu.

Przepis art. 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej: "p.b.") określa zakres przedmiotowy pozwolenia na budowę; załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę; załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych; załączniki do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Zamierzenie budowlane winno być wyartykułowane we wniosku o pozwolenie na budowę, a następnie w sentencji decyzji poprzez określenie konkretnych obiektów budowlanych, których dotyczy. Zamierzenie inwestycyjne nie może być ukryte pod symbolem, który jest identyfikowany jedynie przez inwestora. Za niedopuszczalną Sąd I instancji uznał sytuację, w której zakres przedmiotowy pozwolenia na budowę będzie możliwy do określenia tylko łącznie z projektem budowlanym, gdyż organ w pozwoleniu na budowę posłużył się roboczym symbolem przedsięwzięcia używanym przez inwestora. Również treść uzasadnienia decyzji organu I instancji nie pozwala określić, jakie obiekty budowlane ma w planie realizować inwestor.

W aktach sprawy znajduje się dokument pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym w rozdziale 4 zawarto opis planowanego przedsięwzięcia. Z opisu tego wynika, że w skład projektowanego przedsięwzięcia wchodzą urządzenia zasilające, sterujące, nadawczo - odbiorcze w szafach aparaturowych umieszczonych przy podstawie wieży oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zamontowane na wspornikach antenowych mocowanych do trzonu wieży kratowej. Opisując anteny sektorowe w tabeli nr 1 na str. 7 wskazano, że jest to model [...] podwieszone na wysokości [...] m.n.p.t. o azymucie [...]° i [...]°, paśmie pracy (MHz) [...], EIRP anteny (W) [...], o maksymalnej mocy pochylenia [...]°. We wnioskach i zaleceniach (pkt 5 opracowania) wskazano, że przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; zwanego dalej: rozporządzeniem z 9 listopada 2010 r.).

Sąd stwierdził, że karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem prywatnym i obowiązkiem organów orzekających jest jego ocena w zakresie przydatności dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności powinno się ustalić, czy karta zawiera niezbędna, a określone w art. 3 ust. 1 pkt 5 stawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.z 2018 r. poz. 2081; zwanej dalej: u.u.i.ś.) elementy i czy faktycznie przedstawia przedsięwzięcie zaplanowane przez inwestora. Niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane wnioski, zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach.

Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę. Takiej oceny nie przeprowadziły organy orzekające w sprawie, czego dowodzi uzasadnienie decyzji organu I instancji jak i zaskarżonej decyzji. Organ II instancji powtórzył argumenty wskazane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia sporządzonej przez inwestora dla wykazania zbędności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pominął przy tym wszelkie zarzuty czynione przez skarżących w odwołaniach. Wykładnia przepisów § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które zawsze lub potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji w kontrolowanej sprawie nie wynika, aby organy należycie zbadały, czy planowana inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wynika też, że dokumentacja zgłoszona przez inwestora została oceniona jako środek dowodowy w sprawie, który pozwala ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie określić kategorię przedsięwzięcia. Organ powinien samodzielnie w tym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe, identyfikując numerami działek stan zagospodarowania działek znajdujących się w stosownych odległościach od środka elektrycznego anteny, w osi głównej jej wiązki oraz ustalić ich promieniowanie, ustalić czy wydano dla którejś z tych działek decyzję o warunkach zabudowy czy o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Znaczenie ma również ukształtowanie terenu w tych miejscach. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania, czego w tej sprawie zabrakło.

Jak zaznaczył Sąd I instancji w kwalifikacji przedsięwzięcia w tabeli 1. przedstawiono wykaz anten, ich parametry techniczne, moce EIRP oraz maksymalne tilty dla każdej z anten. Wyniki obliczeń w formie graficznej obrazują przebieg osi głównych wiązek promieniowania poprowadzonych od środków elektrycznych poszczególnych anten sektorowych, na długości 40 m w zależności od mocy EIRP anteny. Rysunki 2 - 3 kwalifikacji uwzględniają jednak jedynie pochylenie głównej wiązki anteny (tilt). Tymczasem przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny jak i jej pochylenie (tilt). Brak jest wyznaczenia odległości miejsc dostępnych dla ludności dla tiltu 0, czyli dla azymutu głównej wiązki promieniowania anteny bez jej pochylenia. Rysunek nr 1 w dokumencie kwalifikacji nie wyjaśnia położenia miejsc dostępnych dla ludności przy takim ustawieniu anten. Ponadto rysunki 2-3 kwalifikacji posługują się pojęciem "występowania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, a nie jak wynika z § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Potwierdzeniem braku należytego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia miejsc dostępnych dla ludności jest dołączona do skargi decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Działka ta graniczy z działką, na której planowana jest do realizacji stacja bazowa telefonii komórkowej.

W skardze kasacyjnej Spółka A zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.), poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, podczas gdy Wojewoda po dogłębnym przeanalizowaniu sprawy nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów dotyczących kwalifikacji inwestycji Spółki w kontekście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, iż stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

2. art. 141 § 4 pp.p.s.a. poprzez wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z wadliwej wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz nakazujących uwzględnić maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania danych anten, podczas gdy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja takie wskazanie zawiera, gdyż tilty zadeklarowane w dokumentacji są tiltami maksymalnymi i nie ma podstaw do określania innych tiltów maksymalnych ponad parametry, które zostały określone w dokumencie prywatnym "Kwalifikacji przedsięwzięcia";

3. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne rozstrzygając sprawę nie uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego;

4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej tzn. zamiast kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie w oparciu o kryterium legalności sąd rozważał prawidłowość ich działania, wydanych przez nich decyzji na podstawie kryteriów pozaprawnych;

5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 135 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7 i § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w sytuacji gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych decyzji nie naruszyły ww. przepisów prawa materialnego;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie bądź niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku jakim naruszeniem była zmiana zakresu zamierzenia budowlanego poprzez usunięcie z niego wykonania zjazdu i usunięcie dokonane poprzez przekreślenie na wniosku naruszyło jakiś przepis prawa w stopniu mającym bądź mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlaczego Sąd uznaje, iż organy nie dokonały oceny dokumentu prywatnego przedłożonego przez skarżącą zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia" w sytuacji gdy na stronie 9 i 10 uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. taka ocena się znajduje, oraz niewyjaśnienie dlaczego w takim razie jest ona niewystarczająca, niewyjaśnienie co to jest "zjawisko odbicia wiązki', jakiej wiązki, i jakie ma znacznie w kontekście przepisów prawa stosowanych w niniejszej sprawie, nie wyjaśnienie jak należy rozumieć pochylenie osi wiązki promieniowania jak i w kontekście jakich przepisów prawa, należy to ustalać, dlaczego należy analizować pochylenie anteny sektorowej 0° w sytuacji gdy skarżąca nie przewiduje funkcjonowania żadnej z anten sektorowych w ramach jej przedsięwzięcia z takim nachyleniem itp.

7. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 6 p.b. w zw. z punktem 5 załącznika numer 1 oraz załącznikiem numer 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę poprzez przyjęcie, że nazwa zamierzenia budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę powinna zawierać szczegółowe dane obejmujące jego zakres;

8. § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwrot "pojedyncza antena" oznacza wiele anten, których moc promieniowania przecina się czy nakłada;

9. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd I instancji, iż przepis ten przesądza o zasadności dokonywania kumulowania oddziaływania anten wchodzących w skład tej samej inwestycji, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja, gdyż dotyczy on sytuacji, gdy mamy do czynienia z dwoma odrębnymi przedsięwzięciami (a anteny tej samej instalacji nie są wobec siebie odrębnymi przedsięwzięciami), z poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji.

10. § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska1 (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.; zwanej dalej; p.o.ś.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie Spółki przedstawione przez Sąd I instancji stanowisko co do rozumienia zwrotów normatywnych "(...) wyznaczona dla pojedynczej anteny (...)" oraz "(...) miejsca dostępne dla ludności (...)" którymi posłużył się ustawodawca w § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. mogą, co najwyżej stanowić asumpt do dyskusji nad zmianą przez prawodawcę przepisów prawa i wprowadzonych tymi przepisami normatywów. Nie mogły natomiast stanowić przesłanki podjęcia orzeczenia z pominięciem obowiązujących regulacji normatywnych.

Sąd I instancji naruszył § 2 ust. 1 pkt. 7 i § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że ww. przepisy wymagają uwzględnienia jednoczesnego parametrów wszystkich anten sektorowych wchodzących w skład jednego przedsięwzięcia. Owo niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych przepisów prawa wynika z przyjęcia wykładni treści obowiązujących przepisów prawa niezgodnie z ich literalną treścią oraz opiniami wyrażanymi w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. Zgodnie z przepisami rozporządzenia równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczą się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zarówno literalne brzmienie tej definicji, sposób jej umiejscowienia w ustawie Prawo ochrony środowiska jak i przepisy wykonawcze, do przepisów działu VI Prawa ochrony środowiska, w tym rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. poz. 1883) przesądzają, iż występowanie miejsc dostępnych dla ludzi ocenia się w kontekście istniejącej na danym terenie zabudowy, aktualnego stanu zagospodarowania. Cel wprowadzenia tej regulacji prawnej do porządku prawnego również potwierdza odnoszenie tego sformułowania do istniejącej zabudowy, bowiem rozumienie tego zwrotu w kontekście potencjalnie dopuszczalnej zabudowy na danym terenie, zwłaszcza, gdy nie obowiązuje na danym obszarze plan miejscowy albo jest bardzo nieprecyzyjny w ogóle jemu nie zadośćuczyni.

Nietrafna jest także ocena, iż organ winien był wyznaczyć odległości miejsc dostępnych dla ludności dla tiltu 0 czyli dla azymutu głównej wiązki promieniowania anteny bez jej pochylenia. W takiej konstelacji instalacja radiokomunikacyjna [...] nie będzie funkcjonować zatem badanie jakiś potencjalnych sytuacji, które nigdy nie wystąpią nie jest uprawnione. Przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji było niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy m.in. zdaniem Sądu organy winny dokonać oceny konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniając nie dane dotyczące przedsięwzięcia wynikające z wniosku i kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia, ale parametry wynikające z potencjalnego, możliwego fizycznie nachylenia wiązki anten. Wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia parametry zamierzenia są wiążące zarówno dla organu administracji, jak i dla inwestora. W tym pierwszym przypadku oznacza to, że dokonując analizy zamierzenia organ administracji nie może przyjmować innych parametrów przedsięwzięcia. W drugim przypadku związania, inwestor realizując przedsięwzięcie będzie mógł je wykonać jedynie wedle parametrów wynikających z wniosku, a w konsekwencji z treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd I instancji naruszył ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z wadliwej wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz nakazujących uwzględnić maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania danych anten, podczas gdy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja takie wskazanie zawiera, gdyż tilty zadeklarowane w dokumentacji są tiltami maksymalnymi i nie ma podstaw do określania innych tiltów maksymalnych ponad parametry, które zostały określone w dokumencie prywatnym "Kwalifikacji przedsięwzięcia" czy też ustalenie potencjalnego stanu zagospodarowania terenu.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną R.Ś., G.M., R.D., R.G. i M.K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Mając na uwadze istotę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności odnieść się należało do kwestii prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Skarżąca kasacyjnie stara się bowiem zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, iż dla ustalenia czy dane przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko, w jakim stopniu oraz czy dana inwestycja może być zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. niezbędne jest określenie parametrów zarówno do poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.

Z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; maksymalne możliwe pochylenia osi wiązki promieniowania ; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z podstawowych parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej (tj. m.in. stacji bazowej telefonii komórkowej) jest ilość i moc anten. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. Z powyższych względów niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15, z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 2877/17; z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 1570/18, z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 1809/16, z dnia 1 lipca 2018 r., II OSK 907/18 z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 262/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Systemowa wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2019 r. II OSK 2792/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3 rozporządzenia.

Ponadto kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono oddziaływania planowanej inwestycji na miejsca dostępne dla ludzi z uwzględnieniem kierunku głównej wiązki promieniowania i jej pochylenia. Nie jest także wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten niejako deklarowanego przez inwestora. Również ta okoliczność powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem, w tym w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludzi, także w kontekście treści planu miejscowego, a więc także potencjalnej zabudowy możliwej na podstawie planu miejscowego, a nie tylko istniejącej zabudowy. Także i w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy interpretować treść art. 124 ust. 2 p.o.ś., który zawiera legalną definicję "miejsc dostępnych dla ludzi". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny za miejsca dostępne dla ludzi uznaje się wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 2909/15). Takie rozumienie "miejsc dostępnych dla ludzi" nie wyklucza zaś aby za takie miejsce nie mógł być uznana przyszła możliwa zabudowa. Potwierdza to ocenę Sądu I instancji, że również istniejące braki postępowania i w tym zakresie wymagają uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tego zmierza natomiast skarżąca kasacyjnie upatrując naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.