II SAB/Wa 622/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-14	
Data wpływu	2025-07-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Mateusz Rogala	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Prezes Najwyższej Izby Kontroli	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] maja 2025 r., złożonym za pośrednictwem platformy komunikacji elektronicznej, M. G. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") oraz pismo Najwyższej Izby Kontroli (dalej: "NIK", "Izba") z [...] maja 2025 r. nr [...], wystąpił do Izby o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1) Czy zgłoszenie przesłane przez skarżącego w sprawie realizacji inwestycji w Gminie [...] zostało przekazane do właściwego departamentu merytorycznego NIK, zajmującego się kontrolą wykorzystania środków publicznych w ramach Programu Inwestycji Strategicznych / [...]?

2) Czy zgłoszenie zostało zarejestrowane jako dotyczące:

a) Banku Gospodarstwa Krajowego,

b) środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19,

c) braku kosztorysu ofertowego lub uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego?

3) Czy NIK planuje podjęcie jakichkolwiek czynności w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości lub czy zostały one objęte wstępną analizą departamentu właściwego do kontroli środków publicznych?

W odpowiedzi z [...] czerwca 2025 r. na ww. wniosek, główny specjalista Wydziału Skarg i Wniosków Departamentu Strategii NIK poinformował skarżącego, w kontekście pytania nr 1, że jego zgłoszenie nie zostało przekazane. Zgodnie z § 20 pkt 14 zarządzenia nr 12/2011 Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 29 sierpnia 2011 r. w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej oraz właściwości jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli, Departament Strategii jest właściwy do rozpatrywania skarg i wniosków kierowanych do NIK oraz koordynacji tych zadań realizowanych przez inne jednostki organizacyjne. Przy czym, jak zaznaczono, nie zmienia to faktu, iż wszelkie sygnały, wpływające do Izby w postaci skarg i wniosków lub żądań przeprowadzenia kontroli są dla NIK ważnym źródłem informacji o obszarach narażonych na ryzyko wystąpienia nieprawidłowości. Wszystkie one są szczegółowo rozpatrywane i mogą być wykorzystane w działalności kontrolnej Izby, w granicach posiadanych kompetencji, jako źródło wiedzy o występowaniu negatywnych zjawisk społecznych i gospodarczych oraz identyfikacji określonych ryzyk.

W odniesieniu do pytania nr 2, podano, że zgłoszenie skarżącego zostało zarejestrowane w sposób umożliwiający wielowątkowe określenie jego przedmiotu, tak, aby złożoność sprawy miała odzwierciedlenie w zastosowanym opisie, który będzie umożliwiał dalsze jej ewentualne wykorzystanie w działalności kontrolnej, w granicach ustawowych kompetencji tej instytucji, określonych w ustawie z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r., poz. 623; dalej: "ustawa o NIK").

Z kolei w kwestii pytania nr 3 Izba wyjaśniła, iż stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy o NIK, Izba wykonuje swoje zadania na podstawie rocznego planu pracy, który przedkłada Sejmowi. Może też przeprowadzać kontrole doraźne. Wykaz przyszłych planowych kontroli NIK publikowany jest corocznie w Planie pracy NIK. Plan pracy NIK na 2025 rok, uchwalony przez Kolegium NIK 23 października 2024 r., dostępny jest w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej NIK. Ponadto Izba nie udziela informacji dotyczących planów ani zamiarów kontrolnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji NIK, a ze względu na przyszły, niezaistniały i niepewny charakter nie stanowią informacji o sprawach publicznych. Izba odesłała skarżącego do wzmiankowanej strony internetowej, jak również powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych.

Pismem z 13 czerwca 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność NIK w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając, że na pytanie nr 1 wniosku Izba udzieliła lakonicznej odpowiedzi o nieprzekazaniu, na pytanie nr 2 w ogóle nie odpowiedziała, zaś co do pytania nr 3 "uchyliła się od odpowiedzi, zasłaniając się orzecznictwem dot. planów kontrolnych, mimo że pytanie nie dotyczyło przyszłych zamiarów, lecz stanu faktycznego i analitycznego na dzień odpowiedzi".

Skarżący skonkludował, iż NIK pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji na pytania nr 2 i 3 jego wniosku, co uniemożliwia realizację prawa obywatela do informacji o działaniach podmiotu publicznego. W ww. piśmie z 13 czerwca 2025 r. nie wskazano także, czy osoba je podpisująca działała z upoważnienia Prezesa NIK, a to "budzi wątpliwości co do jego skuteczności jako odpowiedzi urzędowej".

W oparciu o ww. zarzuty skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności NIK oraz zobowiązania Izby do udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2 i 3 wniosku z [...] maja 2025 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes NIK (dalej też: "organ") wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że udzielił odpowiedzi w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, organ przypomniał, iż pytanie nr 2 wniosku dotyczyło sposobu zarejestrowania zgłoszenia skarżącego w sprawie realizacji inwestycji w Gminie [...], a w ramach odpowiedzi wskazano sposób zarejestrowania, podając tego motywy z perspektywy możliwości wykorzystania zgłoszenia w realizacji zadań ustawowych NIK. Zatem nie można uznać, że skarżącemu "w ogóle" nie udzielono odpowiedzi.

Natomiast informacje żądane w pytaniu nr 3 Prezes NIK ocenił jako przyszłe, niezaistniałe i niepewne, co je dyskwalifikuje w kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym poinformował skarżącego w ww. odpowiedzi, powołując się na stanowisko judykatury.

Podsumowując, organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania nr 1 i 2, a odnośnie pytania nr 3 poinformował, iż wnioskowane w nim informacje nie mają charakteru publicznego. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że Prezes NIK dopuścił się bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie zaś z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji.

Skarżący wniósł skargę na bezczynność NIK, do którego skierował wniosek informacyjny z [...] maja 2025 r. Stosownie do treści art. 1 ust. 1-3 ustawy o NIK, Izba jest naczelnym organem kontroli państwowej, który podlega Sejmowi i działa na zasadach kolegialności. Wedle art. 13 ustawy o NIK, Prezes NIK kieruje Izbą i odpowiada przed Sejmem za jej działalność. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi więc wątpliwości i nie jest kwestionowane przez organ, że Prezes NIK jako kierujący Izbą jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy, iż w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności w danej sprawie, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca doprecyzował tę definicję w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w formie katalogu otwartego. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o programach w zakresie realizacji zadań publicznych (vide art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.), jak też o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (vide art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.).

W judykaturze sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, w świetle którego informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Przechodząc do oceny przedmiotu wniosku, Sąd w składzie tu orzekającym uznał, iż żadne z trzech pytań wniosku skarżącego z [...] maja 2025 r. nie odnosi się do informacji publicznej. Zaakcentować w tym miejscu należy, że skarżący zażądał udzielenia informacji na temat jego zgłoszenia do NIK, czyli skargi/wniosku, jaki wystosował do Izby, będąc przekonany o nieprawidłowościach zaistniałych podczas realizacji inwestycji w Gminie [...]. Zatem wniosek ten nie dotyczył ww. inwestycji, lecz przekazania zgłoszenia skarżącego do właściwej merytorycznie komórki organizacyjnej Izby - departamentu (pytanie nr 1), sposobu rejestracji zgłoszenia (pytanie nr 2) oraz ewentualnych czynności podjętych przez NIK na skutek tego zgłoszenia (pytanie nr 3). Wprawdzie Departament Strategii, Wydział Skarg i Wniosków Izby udzielił skarżącemu odpowiedzi na dwa pierwsze pytania wniosku, zachowując termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednak żądane w nich informacje obejmują postępowanie Izby z prywatnym pismem skarżącego, w którym przedstawił swoje zastrzeżenia co do realizacji zadania publicznego. W doktrynie przyjmuje się, iż wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018), co zaaprobował NSA przykładowo w wyroku z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 300/25.

Trafnie natomiast Prezes NIK zakwalifikował pytanie nr 3 wniosku jako niedotyczące faktów, ale ewentualnych zamierzeń organu w kontekście dokonanego zgłoszenia, co uniemożliwia zakwalifikowanie go jako pytania o informację publiczną. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być bowiem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli istnieje w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego (vide wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2061/24).

Dostrzec w tym miejscu wypada, że skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Izby przed końcem upływu 14-dniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Otóż na wniosek, złożony do NIK [...] maja 2025 r., skarżący wniósł skargę 13 czerwca 2025 r., czyli w dniu doręczenia mu odpowiedzi, a zarazem w 14-tym dniu od wpływu skargi do Izby. W konsekwencji w dacie złożenia skargi, nie upłynął jeszcze termin określony w ww. przepisie.

Skarżący kwestionuje również "skuteczność" odpowiedzi z 13 czerwca 2025 r., a to wobec braku wskazania, iż osoba podpisana pod ww. pismem działa z upoważnienia Prezesa NIK. Przedmiotową odpowiedź podpisał elektronicznie główny specjalista Wydziału Skarg i Wniosków Departamentu Strategii Izby – J. S., zaś według art. 66 ustawy o NIK, pracownikami Izby są: Prezes, wiceprezesi, dyrektor generalny Najwyższej Izby Kontroli, kontrolerzy oraz pracownicy zatrudnieni na stanowiskach administracyjnych i obsługi. Dodać trzeba, że ww. pracownik nie musiał legitymować się upoważnieniem od Prezesa NIK, gdyż wniosek informacyjny skarżący skierował ogólnie do Izby.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Prezesowi NIK nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 30 maja 2025 r. i dlatego, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.