I OSK 677/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2022-04-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 2203/19	
Skarżony organ	Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1945 nr 50 poz 279; art. 5 i 8; Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 105 w zw. z art. 28 i 157; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Dnia 28 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2203/19 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza do M.M. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2203/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w wyniku rozpoznania skargi M. M. - uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia 15 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 22 lipca 1992 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...]- z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r.- nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...] m kw., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 16 lokali sprzedanych, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że Wojewoda [...], ostateczną decyzją z dnia 22 lipca 1992 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] (Dzielnicę Gminę [...]) - z mocy prawa - nieodpłatnie własności opisanej powyżej nieruchomości.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpił M. M. podnosząc, iż Skarb Państwa nie posiadał tytułu prawnego do w/w nieruchomości, ponieważ stanowiła ona własność jego poprzednika – J. B., który nabył od M.S. wszelkie prawa do tejże nieruchomości na podstawie aktów notarialnych z dnia 3 lipca 1952 r. (Rep. nr [...]) i z dnia 15 lipca 1952 r. (Rep. nr [...]), zaś ostateczną decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 2013 r. nr [...] stwierdzono: w części nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 2 czerwca 1952 r., a w części - wydanie ich z naruszeniem prawa. Decyzje te dotyczyły odmowy przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej prawa własności czasowej.

Jak wskazał dalej Sąd Wojewódzki, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 15 maja 2019 r. umorzył jednak zainicjowane powyższym wnioskiem postępowanie nadzorcze, a decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r., rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 15 maja 2019 r. Zdaniem Ministra, wnioskodawca nie wykazał bowiem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji komunalizacyjnej, dotyczyło jego interesu prawnego, a tym samym, że posiadał on legitymację do zainicjowania takiego postępowania. Minister powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym podkreślił bowiem, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na fakt, świadczący o tym, że to im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób, posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem: użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, gdyż komunalizacja nie wpływała na zmianę ich zakresu uprawnień.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, organ zgodził się zatem wprawdzie z wnioskodawcą, że decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r. nr [...] (po uchyleniu własnej decyzji z dnia z 30 stycznia 2012 r. nr [...]), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie PRN w m.st. Warszawie z dnia 2 czerwca 1952 r. - w części obejmującej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] i lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części dotyczącej działek ewid. nr [...], stwierdzono ich nieważność, tym niemniej uznał, że wniosek M. M. został złożony przedwcześnie. Obecnie bowiem, z uwagi na fakt, że prowadzone przed Prezydentem m. st. Warszawy postępowanie dekretowe nie zostało jeszcze zakończone (a to w tym postępowaniu mogło być dopiero rozstrzygnięte, czy budynek posadowiony na działce nr [...] spełniał przesłanki z art. 5 cyt. dekretu warszawskiego) to, zdaniem organu, wnioskodawca nie był w stanie aktualnie udokumentować, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości budynkowej z wyłączeniem 16 lokali sprzedanych. Decyzja nadzorcza Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 2013 r. nie stanowiła bowiem dokumentu potwierdzającego tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr [...] M. M. wniósł skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 105 §1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że nie przysługuje mu status strony postępowania administracyjnego z uwagi na błędne przyjęcie, że nie przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości, pomimo iż tytuł ten wynikał z treści prawomocnej i ostatecznej decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 30 stycznia 2012 r. Decyzja ta bowiem wyeliminowała z obrotu prawnego odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego złożonego przez M. S. Ponadto skarżący powoływał się także na treść zaświadczenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 maja 2015 r. oraz na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w sprawie o sygnaturze akt I OSK 475/09, a z którego wynikało, iż w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej z mocy prawa.

Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Uchylając – na zasadzie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 maja 2019 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie miał zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Jednocześnie Sąd zauważył przy tym, iż niekiedy stroną postępowania nieważnościowego może być również podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc więc powyższe do stanu analizowanego uznał, iż tego rodzaju sytuacja w tym przypadku zachodził. Analizując bowiem treść przepisów art. 1, 5, 7 i art. 8 dekretu warszawskiego, Sąd Wojewódzki podkreślił, że od chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego, budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela gruntu. Dekret ten wprowadził bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Dopiero w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa.

Jak wynikało z archiwalnych dokumentów, znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy – jak w dalszej kolejności wywodził Sąd Wojewódzki - w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego na przedmiotowym gruncie znajdowały się trzy budynki murowane o przeznaczeniu mieszkalnym, zakwalifikowane do częściowego odbudowania, z czynnymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, gazową oraz elektryczną. W dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu 1[...], o powierzchni [...] m2, położonej przy ulicy [...], prowadzona była księga wieczysta nr [...], w której - jako właściciel - ujawniony był Skarb Państwa. Z drugiej strony bezsporne było, że przed Prezydentem m.st. Warszawy toczyło się obecnie postępowanie dekretowe z wniosku dawnego właściciela nieruchomości – M. S., gdyż na skutek stwierdzenia nieważności w części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. oraz w części orzeczenia administracyjnego PRN w m.st. Warszawie z dnia 2 czerwca 1952 r., "odżył" złożony przez M.S. wniosek dekretowy, a do rozpatrzenia którego zobligowany był obecnie Prezydent m.st. Warszawy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, rozstrzygnięcie, które zapadnie w postępowaniu dekretowym ureguluje jednak stan prawny nieruchomości na przyszłość tj. od chwili wydania w tym postępowaniu orzeczenia. Decyzja dekretowa nie odniesie zatem skutku wstecznego, tj. na datę komunalizacji, czyli na dzień 27 maja 1990 r. Tym samym, wynik postępowania dekretowego nie wpłynie na rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie własności budynku posadowionego na skomunalizowanej nieruchomości. Z tego więc powodu Sąd Wojewódzki uznał, że nie miał racji organ twierdząc, że (cyt.): "dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej istotnym zagadnieniem jest to czy budynek mieszkalny posadowiony na skomunalizowanej działce spełnia przesłanki z art. 5 dekretu". Zdaniem Sądu, była to bowiem kwestia prawnie irrelewantna, skoro na skutek stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej stan prawny przedmiotowej nieruchomości warszawskiej powrócił do stanu "wyjściowego", czyli takiego jakby decyzji dekretowej nigdy nie było. Do rozpatrzenia pozostawał bowiem nadal wniosek dekretowy M. S., a z mocy samego prawa, tj. art. 5 dekretu warszawskiego, budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie stanowił obecnie, a także w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.), odrębny przedmiot własności prywatnej następców prawnych dawnego jej właściciela, a zatem także skarżącego. Własność publiczna rozciągała się w takiej sytuacji jedynie do gruntu (art. 1 dekretu). Sąd Wojewódzki przychylił się w omawianej kwestii - jak podkreślił - do poglądów wyrażanych w piśmiennictwie (por. M. Kaliński, Rejent z 2012 r. Nr 9, str. 146-151 i K. Sokołowski, Orzecznictwo Sądów Polskich 2013/4/46; dostępna w Systemie Prawnym Lex), a także w orzecznictwie (wyrok Sądu Najwyższego z 25 października 2012 r., sygn. akt I CSK 160/12, LEX nr 1265540), zgodnie z którymi cofnięcie skutku spowodowane stwierdzeniem nieważności decyzji odmawiającej prawa własności czasowej wskazuje, że od czasu ostatniej wojny budynek posadowiony na nieruchomości warszawskiej pozostaje własnością dawnego jej właściciela. Według poglądu wyrażonego w powyższym wyroku Sądu Najwyższego, wsteczne działanie stwierdzenia nieważności dotyczyło wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji, a więc oznaczało powrót do takiego stanu prawnego, jaki istniał przed wydaniem wadliwej decyzji. Nie było zatem podstaw do ograniczenia wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji, w tym do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Ze względu na upadek z mocą wsteczną, przewidzianego w art. 8 cyt. dekretu skutku prawnorzeczowego decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego, w następstwie stwierdzenia nieważności tej decyzji, przełamujący zasadę superficies solo cedit przepis artykuł 5 w związku z art. 7 i 8 w/w dekretu, uzasadniał kwalifikowanie budynku jako odrębnej od gruntu nieruchomości, stanowiącej własność dawnego właściciela, a następnie jego spadkobierców lub sukcesorów prawnych.

W rezultacie więc, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, to właśnie przepis art. 5 w związku z art. 7 ust. 1 i 8 dekretu warszawskiego stanowił przepis prawa materialnego, z którego należało wywodzić interes prawny skarżącego do zainicjowania i udziału w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 22 lipca 1992 r., a czego nie dostrzegł jednak organ, naruszając tym samym art. 5 dekretu oraz art. 28 k.p.a. Oznaczało to także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ orzekający w sprawie, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ przedwcześnie umorzył postępowanie, uchylając się od merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego.

Wyrażając powyższy pogląd Sąd Wojewódzki nie zgodził się jednocześnie ze skarżącym, że jego tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości wynikał z treści prawomocnej i ostatecznej decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 30 stycznia 2012 r., zwłaszcza, iż decyzja ta nie niosła za sobą żadnego skutku praworzeczowego do spornej nieruchomości warszawskiej, poza skutkiem w postaci wyrugowania z porządku prawnego decyzji dekretowych Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. oraz PRN w m.st. Warszawie z dnia 2 czerwca 1952 r. Również samo zaświadczenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 maja 2015 r. o treści dotyczącej w/w decyzji i jej skutkach prawnych nie kształtowało praw czy obowiązków skarżącego, a jedynie stanowiło urzędowe poświadczenie tego, co było organowi wiadome na podstawie danych będących w jego posiadaniu. Ostatecznie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, że Minister błędnie uznał, że brak było podstaw do przyjęcia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, pozwalającego na prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) - poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że złożenie przez poprzednika prawnego byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu (użytkowania wieczystego) powoduje, że automatycznie przysługuje im tytuł prawo-rzeczowy do tej nieruchomości,

2) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanego dalej "k.p.a." - poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania, pomimo, że przesłanki takie zostały spełnione, ponieważ wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego stanowiącego podstawę do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – strona skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2023 r. uczestnik postępowania - M. M. wniósł o (cyt.): " oddalenie skargi" i zasądzenie zwrotu kosztów adwokackich w postępowaniu kasacyjnym.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/23.

W dniu 10 kwietnia 2024 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/23 o następującej treści:

"Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu."

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: błędnej wykładni art. 5 i art. 8 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) oraz art. 105 w zw. z art. 28 i art. 157 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie przepisy te zostały błędnie wyłożone a następnie zastosowane.

Skargę kasacyjną należało uznać za skuteczną.

Istota zagadnienia, które wystąpiło w niniejszej sprawie sprawy, polegała na udzieleniu odpowiedzi na pytanie czy uczestnik postępowania – M. M. posiadał interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 22 lipca 1992 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] - z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r.- nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...] m kw., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 16 lokali sprzedanych, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Dokładnie zaś, czy w/w uczestnik postępowania mógł skutecznie zawnioskować o wszczęcie powyższego postępowania nadzorczego.

Odpowiadając na to pytanie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął, że wniosek M. M. został złożony przedwcześnie. Obecnie bowiem, z uwagi na fakt, że prowadzone przed Prezydentem m. st. Warszawy postępowanie dekretowe nie zostało jeszcze zakończone (a tylko w tym postępowaniu mogło być rozstrzygnięte, czy budynek posadowiony na działce nr [...] spełniał przesłanki z art. 5 cyt. dekretu warszawskiego), wnioskodawca nie był w stanie aktualnie udokumentować, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości budynkowej (z wyłączeniem 16 lokali sprzedanych) usytuowanej na działce nr [...].

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd Wojewódzki, który interes prawny M. M., uzasadniający dopuszczalność wniesienia przez niego w/w wniosku, wyprowadzał z art. 5 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 8 dekretu warszawskiego, ostatecznie stwierdzając, że niedostrzeżenie tej okoliczności przez organ nadzoru stanowiło naruszenie art. 5 dekretu warszawskiego oraz art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Kwestionując z kolei w skardze kasacyjnej powyższy pogląd Sądu I instancji, skarżący Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji twierdził, że w judykaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym, kwestia zachowania przez spadkobierców byłego właściciela odrębnej własności budynku posadowionego na gruncie warszawskim jest rozstrzyga dopiero po zakończeniu się postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o oddanie im w użytkowanie wieczyste gruntu, na którym posadowiony był budynek. W swym ostatecznym kształcie, analogicznie jak w art. 235 k.c., prawo własności budynku jest bowiem prawem związanym z prawem użytkowania wieczystego do gruntu, może więc przysługiwać tylko użytkownikowi wieczystemu. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący organ akcentował zatem, iż bez ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nie może istnieć odrębna własność budynku, jako nieruchomości budynkowej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I CSK 783/15).

Ponadto – zdaniem organu – stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, wywoływało ten skutek prawny, że wprawdzie dochodziło do przywrócenia uprawnionym uprawnienia do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych, przewidzianych w art. 7 ust. 1 cyt. dekretu, tym niemniej nie powodowało to jednak prawno-rzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie - art. 5 dekretu (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 288/10, OSP 2013 nr 4, poz. 46).

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że pogląd wyrażony w przywołanym przez Ministra postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2011 r. nie jest poglądem jednolicie przyjmowanym w orzecznictwie, w tym zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 3949/18, LEX nr 3279535), jak i orzecznictwie sądów powszechnych (np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. I ACa 1242/14, LEX nr 1665863). W związku z tym pogląd ten w niniejszej sprawie nie mógł mieć znaczenia rozstrzygającego. Tym niemniej, pomimo nie w pełni zasadnej argumentacji, towarzyszącej zarzutom kasacyjnym, podniesionym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, same zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej – w realiach rozpoznawanej sprawy - należało ocenić za zasadne. Specyfika związana ze stanem faktycznym, jaki w tym przypadku zachodził, uzasadniała bowiem podzielenie stanowiska organu, że uczestnik postępowania - M. M. nie wykazał posiadania w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia 22 lipca 1992 r. interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W tym zakresie zgodzić się przede wszystkim należy z Sądem Wojewódzkim, iż tytuł prawny uczestnika postępowania do nieruchomości, objętej w/w decyzją komunalizacyjną, nie wynikał z treści prawomocnej i ostatecznej decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 30 stycznia 2012 r. ani też z zaświadczenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 maja 2015 r. Słusznie Sąd Wojewódzki zauważył bowiem, że decyzja dnia 30 stycznia 2012 r. nie niosła za sobą żadnego skutku praworzeczowego do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Stwierdzała bowiem jedynie w części nieważność decyzji dekretowych organów obu instancji, to jest decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. i orzeczenia PRN w m.st. Warszawie z dnia 2 czerwca 1952 r. Wspomniane zaświadczenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 maja 2015 r. dotyczyło zaś treści w/w decyzji Ministra i jej skutków prawnych. Nie kreowało natomiast żadnych praw czy obowiązków po stronie uczestnika postępowania.

Nie można jednakże zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, iż źródłem interesu prawnego M. M. w omawianym postępowaniu nadzorczym mógł być przepis art. 5 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 8 dekretu warszawskiego.

Zgodnie z tymi przepisami, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu). W razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy (art. 8 dekretu). Po myśli zaś art. 5 omawianego dekretu, budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Jak z powyższych regulacji prawnych wynika, że dekret warszawski, pozbawiając z dniem 26 listopada 1945 r. (dzień wejścia w życie w/w dekretu) prawa własności wszystkich, dotychczasowych właścicieli gruntów położonych na obszarze m. st. Warszawy (art. 1 dekretu), wprowadzał jednocześnie całą gamę uprawnień dla osób, które utraciły owo prawo, ale uprawnienia te – jak wyjaśnił to skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I OPS 1/23) a więc uchwały podjętej po wydaniu zaskarżonego wyroku, przysługiwały wyłącznie "dotychczasowemu właścicielowi" gruntu lub jego spadkobiercy (spadkobiercom). Rozszerzanie tego kręgu osób - wbrew celowi wynikającemu z treści art. 1 i całego art. 7 dekretu warszawskiego, zwłaszcza gdy krąg ten miałby obejmować osoby, które nie zostały pozbawione jakichkolwiek praw wskutek wejścia w życie dekretu warszawskiego - w ocenie składu poszerzonego - nie znajdowało zaś żadnych racjonalnych podstaw. Dekretowy ustawodawca – jak czytamy w uzasadnieniu tej uchwały - związał bowiem restytucyjny skutek dekretu w jego art. 7 ust. 1 i 2 z odebraniem prawa własności tym dekretem. Posłużenie się zatem w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu pojęciem "dotychczasowy właściciel" nie było przypadkowe i nie miało znaczenia potocznego. W rezultacie więc skład poszerzony podjął uchwałę, zgodnie z którą: "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu."

Uchwała ta – jak wynika z jej treści - ma oczywiście moc wiążącą w stosunku do wszystkich składów orzekających (art. 269 § 1 p.p.s.a.) jedynie w postępowaniach dekretowych, tym niemniej skoro w niniejszej sprawie interes prawny wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej, był wywodzony z przepisów dekretu warszawskiego a dokładnie z przepisów na podstawie, których M. M. ubiegał się o wydanie decyzji dekretowej, to skład orzekający nie mógł treści tej uchwały nie uwzględnić w rozpoznawanej sprawie. Należało wiec uznać, że wspomniana uchwała miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym wskazać trzeba, iż uczestnik postępowania - M. M. był dalszym spadkobiercą osoby, której nie przysługiwała - w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego - własność do skomunalizowanej nieruchomości. Osobą taką była bowiem M. S., a która po wydaniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 2 czerwca 1952 r., odmawiającego jej przyznania prawa własności czasowej, wniosła z jednej strony: odwołanie od tej decyzji, a które – jak na wstępie to wyjaśniono - okazało się nieskuteczne, zaś z drugiej strony (przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy) zawarła z J.B.(poprzednikiem prawnym M. M.) dwie umowy notarialne ( akty notarialne z dnia 3 lipca 1952 r. Rep. nr [...] i z dnia 15 lipca 1952 r. Rep. nr [...] z 15 lipca 1952 r.). Przedmiotem tych umów było przeniesienie przez M.S. na J.B. wszystkich praw jakie jej przysługiwały lub będą przysługiwać do obecnie skomunalizowanej nieruchomości. Aktualnie nie sporne też było, że po wcześniejszym stwierdzeniu nieważności w części w/w decyzji dekretowych, w dacie orzekania przez organ nadzoru toczyło się postępowanie dekretowe z udziałem w/w uczestnika postępowania

Zgodnie jednak z poglądem, wyrażonym we wspomnianej wyżej uchwale z dnia 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt I OPS 1/23), następcy prawni J.B. nie mają interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dekretowym, dotyczącym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...] m kw., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...]. Jak wyjaśnił skład poszerzony w uzasadnieniu w/w uchwały, nabywca uprawnienia o przyznanie, określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego praw dotychczasowemu właścicielowi gruntu, nie staje się bowiem, na skutek tej czynności prawnej, dotychczasowym właścicielem gruntu. Utożsamianie dekretowego "dotychczasowego właściciela" z "właścicielem" i na tej podstawie argumentowanie o dopuszczalności uzyskania praw dekretowych także przez zbywcę w drodze czynności prawnej, zdaniem składu poszerzonego, nie znajduje bowiem normatywnego uzasadnienia, gdyż czym innym jest dopuszczalność zawierania umowy mającej mieć za przedmiot przeniesienie uprawnień normatywnie określonych w przepisach prawa administracyjnego, a czym innym jest skuteczność uzyskania - w wyniku takiej umowy - podmiotowości do uzyskania uprawnienia określonego w normie prawa administracyjnego i dochodzonego w postępowaniu administracyjnym.

Dodać też w tym miejscu trzeba, że – jak wyjaśnił to skład poszerzony w uzasadnieniu omawianej uchwały – z zestawienia treści art. 5 i art. 8 dekretu warszawskiego wynikało, że prawo własności budynku ma charakter pochodny w stosunku do prawa własności gruntu, a nie odwrotnie. Pochodny charakter prawa własności budynku jest bowiem konsekwencją zasady supeficies solo cedit, według której budynek stanowi część składową gruntu i tym samym dzieli los prawny rzeczy głównej (gruntu), na której jest posadowiony. Wyłączenie obowiązywania zasady supeficies solo cedit w art. 5 dekretu w stosunku do budynku miało zaś charakter tylko czasowy, właśnie ze względu na pochodny charakter prawa do budynku wobec prawa własności gruntu. Samo bowiem przysługiwanie prawa do budynku nie warunkuje przyznania prawa do gruntu. Natomiast odmowa przyznania prawa do gruntu powoduje odebranie prawa do budynku z woli samego dekretowego ustawodawcy. Nawet więc istniejący w przeszłości obrót prawem własności samego budynku nie mógł skutkować uzyskaniem przez jego nabywcę statusu "dotychczasowego właściciela" gruntu - w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

W rezultacie zatem mimo, że omawiana uchwała nie kwestionowała dopuszczalności zawierania umów, których treścią było przenoszenie "uprawnień dekretowych" to jednak sama dopuszczalność zawarcia tego rodzaju umowy nie prowadziła – jak podkreślił skład poszerzony - do wywołania skutków podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Innymi słowy, wywołanie skutków prawnych przez tego rodzaju umowy w sferze cywilnoprawnej nie oznaczało dopuszczalności traktowania ich za źródło interesu prawnego w sferze administracyjnej bez istnienia w tym względzie stosownej normy prawnej.

Konkludując, w ocenie składu orzekającego, skoro omawiane uchwały nie mogły być uznawane za źródło interesu prawnego nabywcy uprawnień do nieruchomości warszawskiej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, to z tego powodu nie można było – jak uczynił to Sąd Wojewódzki - upatrywać interesu prawnego M. M. w niniejszym postępowaniu nadzorczym w przepisach tego dekretu.

W związku z tym, ponieważ podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym a zatem o interesie prawnym można mówić wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, to ponieważ następca prawny nabywcy uprawnień dekretowych a więc strony umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, nie ma możliwości zrealizowania tego uprawnienia, to nie można twierdzić, że tego rodzaju podmiot mógłby mieć interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, obejmującej nieruchomość, której dotyczyła umowa przelewu wierzytelności (uprawnień dekretowych). Jak podkreślił bowiem skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu omawianej uchwały, interes prawny musi być konkretny i aktualny, to jest nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, jak i wiążący się z realnością, Skoro zatem uczestnik postępowania - M. M. nie był uprawniony do zrealizowania w postępowaniu dekretowym żadnych z uprawnień przysługujących "dotychczasowemu właścicielowi" przedmiotowej nieruchomości, to okoliczność istnienia w obrocie prawnym decyzji potwierdzającej jej komunalizację nie mogła mieć wpływu na jego sytuację prawną.

W rezultacie więc stanowisko organu o bezprzedmiotowości zaskarżonej decyzji pod względem podmiotowym było w tym przypadku uzasadnione. Z tych więc powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 5 i art. 8 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 157 k.p.a. należało ocenić jako skuteczne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.