Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] nakazującej J.S. rozbiórkę budynku garażowego o wym. 9,40 m x 5 m usytuowanego na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

W dniu 4 lipca 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo J. S. w sprawie legalności budowy dwóch budynków murowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...].

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] października 2012 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] istnieje budynek garażowy o wym. 9,40 m x 5 m. Budynek jest jednokondygnacyjny, z dachem jednospadowym, w stanie surowym zamkniętym. Inwestor rozpoczął budowę przedmiotowego budynku w 1990 r. nie posiadając decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożył na J. S. obowiązek sporządzenia i dostarczenia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku obowiązującego planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 20 marca 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym [...] postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości oraz toczące się w Gminie [...] postępowanie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ powiatowy odmówił inwestorowi zawieszenia postępowania.

W dniu 2 maja 2013 r. J. S. złożył do organu powiatowego podanie z prośbą o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów wymaganych postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. organ powiatowy odmówił zmiany własnego postanowienia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.

Pismem z dnia 2 października 2013 r. J. S. złożył do organu powiatowego podanie z kolejną prośbą o zawieszenie postępowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. organ powiatowy odmówił zawieszenia w/w postępowania.

W związku z niewywiązaniem się inwestora z nałożonego na niego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. obowiązku w określonym terminie organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] nakazał J. S. rozbiórkę budynku garażowego o wym. ok. 9,40 m x 5 m usytuowanego na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wskazać należy, że w odniesieniu do drugiego budynku objętego ww. wnioskiem organ prowadził odrębne postępowanie.

W wyniku rozpoznania odwołania J. S. zapadła opisana na wstępie decyzja organu drugiej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji - rozpatrując przedmiotową sprawę - podjął właściwe rozstrzygnięcie orzekając o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego, nie naruszając przy tym norm prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Organ, powołał się na treść art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Podobnie stanowił art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r., który obowiązywał w dacie rozpoczęcia budowy. Tym samym bezsporne jest, że w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż budowa przedmiotowego budynku garażowego została wykonana w warunkach samowoli budowlanej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę z art. 48 ustawy Prawo budowlane, którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte w 1990 r., ale nie zostały zakończone (stan surowy zamknięty), a zatem w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".

Organ drugiej instancji wskazał, że zasadnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji. Przedłożenie dokumentacji traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wznowienie robót budowlanych (jeśli budowa nie została zakończona). Po pozytywnej analizie złożonej dokumentacji właściwy organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli zobowiązany uiści opłatę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na wznowienie robót, jeśli te nie zostały zakończone. Natomiast, w myśl art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 3 w/w ustawy, w przypadku niespełnienia obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji lub też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 w/w ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, pomimo upływu wyznaczonego terminu, J.S. nie dostarczył dokumentów określonych w postanowieniu organu powiatowego, pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, a wskazującej na toczące się w Gminie [...] postępowanie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - organ stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Ustawodawca w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane określił, że o przeznaczeniu nieruchomości decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu decyzja o warunkach zabudowy. Podobnie wskazano w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Prowadząc postępowanie legalizacyjne organ powiatowy jest zobowiązany badać inwestycję w świetle aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś jego ewentualne przyszłe zmiany nie mogą mieć wpływu na postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że J. S. nie złożył żadnego z pozostałych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 w/w ustawy. Jednocześnie podkreślił, że postanowienie Nr [...] nakładające obowiązek sporządzenia i dostarczenia wymaganych dokumentów zostało wydane w [...] stycznia 2013 r., a zatem inwestor miał dużo czasu na zgromadzenie dokumentacji. Wskazał również, że postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości toczące się przed Sądem Rejonowym [...] nie ma bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem i nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania, adresatem decyzji może być inwestor, który jest znany.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 120/05, w którym Sąd wskazał, że niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3 w/w ustawy) czynności nie jest prawem, lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II SA/Po 188/06). Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że wraz z odwołaniem również nie przedłożono dokumentacji, która potwierdziłaby działania inwestora mające na celu wypełnienie obowiązku wynikającego z postanowienia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ jeszcze raz podkreślił - ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości odstąpienia od trybu postępowania wskazanego w art. 48 Prawa budowlanego. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające w szczególności na: 1) braku możliwości zapoznania się przez stronę skarżącą, na etapie postępowania w drugiej instancji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, oraz 2) braku wezwania do wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że został pozbawiony jednej z podstawowych gwarancji procesowych zapewniających dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Tym samym stwierdził, że decyzja zaskarżonego organu została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że "Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stawowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2981/08 teza druga, Legalis).

Podniósł również, że organ drugiej instancji rozpatruje przedstawioną mu sprawę administracyjną merytorycznie. Jego rola nie ogranicza się wyłącznie do postępowania "formalnego". Ma tym samym obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i orzeczenia co do istoty sprawy. Uczynienie zadość wskazanemu obowiązkowi bez umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest niemożliwe. Wskazał, że "Nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej." zob. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 856/09, Legalis).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie doszło do ustalenia zaistnienia samowoli budowlanej, która wobec stanu realizacji obiektu – stan surowy zamknięty, została potraktowana jako trwająca, a tym samym podlegająca aktualnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane (art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).

Wskazać należy, że podnoszone w toku postępowania administracyjnego okoliczności związane z postępowaniem cywilnym, czy pracami nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały prawidłowo ocenione przez organ jako pozostające bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Inwestor samowoli budowlanej albo ma dokumenty umożliwiające legalizację, albo ich nie ma i nie może jej sfinalizować. Jak trafnie zauważył organ drugiej instancji, postępowanie legalizacyjne, to faktycznie postępowanie analogiczne do postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Jeśli sprawca samowoli nie potrafi złożyć dokumentów koniecznych dla legalizacji samowoli, w tym np. wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zdaje się mieć pełną świadomość prawidłowości stanowiska organu w ww. zakresie, w skardze zasadnie z nim nie polemizuje.

Jak stanowi art. 10 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Organ drugiej instancji nie zadośćuczynił wymogom opisanym powyżej, co do tego należy zgodzić się z zarzutem skargi.

W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wbrew zarzutom skargi, samo stwierdzenie naruszenia ww. przepisu procedury nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji zaskarżonej. Naruszenie to, nie mogło bowiem mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący do chwili wydania decyzji organu drugiej instancji, ani nawet do chwili wydania wyroku w sprawie nie miał dokumentów, które pozwalałyby na kontynuowanie postępowania legalizacyjnego i uchronienie się od obligatoryjnego w przeciwnym wypadku nakazu rozbiórki.

Sąd, w kontekście powyższych wskazań podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, zgodnie z którym przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W świetle uzasadnienia skargi, z oczywistych skądinąd przyczyn, skarżący nie wykazał ww. związku.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

1