III SA/Wr 464/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-11	
Data wpływu	2015-06-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Katarzyna Borońska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 847/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 25 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi "A" na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie braku zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Gminy K. oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą, działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) Rada Gminy K. (dalej: Rada Gminy, organ samorządu, organ) odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. S. ( dalej: Radny, pracownik).

Z akt sprawy wynika, że w piśmie z 20 marca 2015 r. [...] w K.jako pracodawca radnego (dalej: Zakład, [...], pracodawca, zakład pracy, strona skarżąca) na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. zwrócił się do rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, zarzucając Radnemu:

1) wykorzystywanie stanowiska służbowego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych – co miało postać sprzedaży przez Radnego, prowadzącego też własny sklep, pracownikom podległym i na rzecz Zakładu kart telefonicznych ;

2) poświadczenia nieprawdy – poprzez podanie w oświadczeniu miesięcznym w sprawie naliczania i wypłaty ryczałtu za jazdę samochodem prywatnym dla celów służbowych nr rejestracyjnego pojazdu innego, niż ten, którym pracownik-radny odbywał podróż służbową w 2014 r. oraz nieprawidłowości w ewidencjonowaniu czasu wykorzystywania pojazdu prywatnego w czasie delegacji służbowych ;

3) nieprzestrzegania ustalonego regulaminu pracy – przez; a) podpisywanie się na listach obecności w dniach gdy przebywał on na delegacji całodziennej lub w podróży zagranicznej, b) brak poleceń wyjazdu w rejestrze delegacji przy jednoczesnym podpisaniu listy obecności w dniach, gdy pracownik wykonywał obowiązki radnego oraz nieuzgodnienie sposobu odpracowania tej nieobecności, 3) udział w czasie godzin pracy w posiedzeniach Rady Gminy , które nie były widoczne w rozliczeniu czasu pracy pracownika ( książce wyjść) i brak dokumentów, z których wynikałby sposób rozliczenia się z nieobecności, c) nieustalenie sposobu odzwierciedlenia nieobecności pracownika –radnego w Zakładzie tj. Czasu, za który otrzymywał on jednocześnie diety za udział w pracach gminy;

4) nieprawidłowości przy przeprowadzaniu inwentaryzacji, które mogą skutkować naruszeniem dyscypliny finansów publicznych z art. 18 Ustawy, tj. przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości – w szczególności poprzez doprowadzenie do różnic w stanie magazynowym wynikającym z prowadzonych przez Radnego kartotek, niezgodnie z zakresem obowiązków i przyjętą odpowiedzialnością materialną, niewłaściwy sposób prowadzenia kartotek, niewprowadzeniu w stan magazynowy większości materiałów eksploatacyjnych stosowanych do sieci kanalizacji wodnej, nieobjęcie inwentaryzacją części materiałów.

Wskazaną na wstępie uchwałą Rada Gminy odmówiła wyrażenia żądanej zgody. W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie z przepisami rada gminy ma obowiązek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeśli powody rozwiązania stosunku pracy podane przez pracodawcę związane są z wykonywaniem przez pracownika wykonywania obowiązków radnego. W przedmiotowej sprawie organ samorządu terytorialnego uznał, że część okoliczności wskazanych przez pracodawcę, które mają uzasadniać zwolnienie radnego, ma związek z wykonywaniem przez niego mandatu. Wiążą się bowiem z rzekomymi uchybieniami związanymi z ewidencją nieobecności radnego w pracy, kiedy uczestniczył on w pracach rady. Natomiast inne powody, które nie odwołują się do okoliczności wprost związanych z wykonywaniem mandatu radnego, nie zasługują na uwzględnienie. Stanowią bowiem jedynie pretekst, mający umożliwić rozwiązanie stosunku pracy.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów pracodawcy, w uzasadnieniu uchwały organu wskazano, że sama okoliczność, że w sklepie Radnego podlegli mu pracownicy dokonują zakupu kart telefonicznych, w szczególności zważywszy na znikomość transakcji, nie może świadczyć o wykorzystywaniu stanowiska służbowego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych. Nie mógł też Radny dopuścić się zarzucanego mu poświadczenia nieprawdy w zakresie udzielenia pracodawcy informacji o podróżach służbowych, nieobecnościach z powodu urlopu i choroby oraz rozliczenia ryczałtu za używanie prywatnego samochodu do podróży służbowych. Informacje te zostały bowiem udzielone w oparciu o ewidencje pracodawcy, a nadto sporządzone przez podległego Radnemu pracownika. Samochód należał do Radnego. Pracodawca nie został jedynie uprzedzony o zakupie nowego samochodu. Zarzucane nieprzestrzeganie regulaminu pracy związane jest bezpośrednio z nieobecnościami zawiązanymi z pracami Rady. Zarzut dotyczy nieodnotowywania przez radnego tych nieobecności przez podpisywanie listy delegacji. Organ zwrócił uwagę, że pracodawca ma obowiązek umożliwić radnemu udział w pracach rady, a udział ten nie stanowi delegacji. Zupełnie nieprawdopodobne jest zaś podpisywanie listy obecności w trakcie nieobecności związanej z prywatnym wyjazdem zagranicznym, skoro radnego nie było wówczas w kraju. Okoliczności te wymagałyby dokładnego wyjaśnienia. Odnośnie zarzutu niewłaściwej inwentaryzacji wskazano, że zgodnie z wyjaśnieniami Radnego, nie jest on w zakładzie pracy odpowiedzialny za inwentaryzację.

Zdaniem Rady Gminy treść zarzutów pracodawcy radnego świadczy, że pracodawca radnego, będący gminną jednostką organizacyjną, dąży do zwolnienia radnego nie z powodu rzeczywistych uchybień, lecz z powodu pozostawania przez radnego w opozycji do wójta gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Zakład domagając się stwierdzenia nieważności uchwały i zasądzenie kosztów zarzucił naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że wykonywanie mandatu radnego stanowi zawsze ochronę radnego przed utratą pracy w sytuacji gdy zgodnie z w/w przepisem odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest dopuszczalna tylko wtedy gdy rada ustali, że rozwiązanie stosunku pracy wynika z wykonywania przez pracownika mandatu radnego.

Zdaniem skarżącego Zakładu rada gminy nie mogła odmówić zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, ponieważ podstawą do rozwiązania umowy z radnym nie były okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wskazano, że skarżący sprzedawał podległym sobie pracownikom karty telefoniczne, wystawiając faktury na skarżący zakład komunalny. Tym samym zakupy tych kart finansowane były z pieniędzy publicznych. Radny zawyżał kwoty ryczałtu za użytkowanie samochodu prywatnego ujmując w ryczałcie dni, w których był nieobecny w pracy, a nadto umowa o ryczałt była zawarta na inny samochód. Wskazano, że radny nie doznawał ze strony pracodawcy żadnych przeszkód w uczestnictwie w posiedzeniach rady. Radny nie wykazywał jednak tego faktu na liście obecności w zakładzie i otrzymując diety za udział w posiedzeniach rady, które odbywały się w godzinach pracy zakładu, jednocześnie pobierał wynagrodzenie za pracę u pracodawcy, podpisując się na listach jako obecny w pracy. Podpisywał się także na liście obecności w innych dniach, kiedy w rzeczywistości nie wykonywał obowiązków pracowniczych. Nadto Radny w zakresie obowiązków służbowych był odpowiedzialny za prowadzenie magazynu. W magazynie tym występowały braki o znacznej wartości, czego radny nie potrafił wytłumaczyć.

Skarżący zakład wskazał, że braki magazynowe, a także inne naruszenia ujawniono podczas audytu. Wskazał także, że powołanie się na działalność Radnego w samorządzie w opozycji do urzędującego wójta jest w sprawie bez znaczenia. Wójt nie kieruje bowiem skarżącym zakładem.

W odpowiedzi na skargę organ samorządu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że Zakład, wbrew wymogom zawartym w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przed wniesieniem skargi nie wystąpił do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie to zostało podpisane przez dyrektora Zakładu działającego w charakterze osoby prywatnej, nie mającej w sprawie interesu prawnego, a nie w imieniu zakładu. Z tego powodu, zdaniem organu, wniesiona skarga jest niedopuszczalna.

Z ostrożności procesowej Rada Gminy wniosła także o oddalenie skargi. Odnosząc się do meritum sprawy organ samorządu podniósł, że w oparciu o art. 25 ust. 2 u.s.g. posiada nieograniczone uprawnienie do uwzględnienia lub nie wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Organ podtrzymał także stanowisko, iż zarzuty skarżącego zakładu dotyczące pracy radnego są bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje ocena m.in. zaskarżonych uchwał z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku Rady Gminy o odrzucenie skargi z uwagi na niedopełnienie warunku uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa Sąd stwierdza, że tryb wskazany w art. 3§ 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. został zachowany, a skargę wniesiono prawidłowo. Sformułowany w odpowiedzi na skargę zarzut, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, było podpisane przez dyrektora Zakładu działającego w charakterze osoby prywatnej nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Nie budzi wątpliwości, że wniosek skierowany do Rady Gminy został podpisany przez M. C. – Dyrektora Zakładu i był wniesiony w imieniu Zakładu. Zastrzeżeń co do tego nie miała sama Rada Gminy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 kwietnia 2015 r. zawierało podpis tej samej osoby wraz z pieczęcią służbową, zaś w nagłówku jako wnoszący został wskazany M. C. nie jako osoba prywatna – jak sugeruje organ samorządowy – ale jako Dyrektor [...] w K.. Zdaniem Sądu nie ma żadnych wątpliwości co do tego, w jakim charakterze działał zatem M. C. występując z tym wezwaniem, podobnie jak to, że skargę wniósł nie w imieniu swoim, ale również w imieniu Zakładu. Okoliczność, że pisma te nie były sporządzone na firmowym papierze [...] opatrzonym nagłówkiem z nazwą i adresem Zakładu nie ma dla tej oceny znaczenia. Tym samym skargę należy uznać za prawidłowo wniesioną w imieniu Zakładu, który występował z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, z zachowaniem wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa – co czyni wniosek o odrzucenie skargi bezzasadnym.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rada Gminy powołała się na uprawnienie przyznane jej przepisem art. 25 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tą regulacją, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada odmówi zgody jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Cytowanym przepisem ustawodawca przyznał radzie gminy prawo do ingerowania do pewnego stopnia w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikiem pełniącym funkcje radnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wynikająca z tego przepisu ochrona pracownika-radnego ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. O ile związaną jest decyzja rady w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę są zdarzenia wiążące się z wykonywaniem mandatu przez radnego, o tyle pozostałe przypadki wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bądź odmowy takiej zgody zostały pozostawione swobodnemu uznaniu rady gminy, która decyduje, czy zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy ( wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 625/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBONSA). Uznanie to nie może być dowolne, ale powinno każdorazowo opierać się na wnikliwym przeanalizowaniu okoliczności powołanych jako przemawiające za rozwiązaniem stosunku pracy i ich ocenie w świetle nie tylko gwarancji sprawowania mandatu radnego, ale także poszanowania reguł prawa pracy i ogólnie przyjętych zasad i wartości porządku prawnego. Można zauważyć, że w orzecznictwie różnie ocenia się, w na ile rada gminy jest uprawniona do odmowy wyrażenia zgody w zależności od stopnia, w jakim możliwe jest stwierdzenie, że wykonywanie mandatu wpływa na decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można interpretować w ten sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08 oraz z a dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, NZS 2010, nr 6, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07). Konieczne jest natomiast poddanie uznania organu samorządu ograniczeniom wedle wskazanych wyżej kryteriów. Ich stosownie powinno także uwzględniać, że celem przewidzianej w u.s.g. ochrony jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Stąd też z pewnością odmowa wyrażenia zgody będzie uzasadniona nawet jeśli zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego nie wprost były podstawą rozwiązania stosunku pracy, ale zostanie choćby uprawdopodobnione, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu wpływało decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.

Z powyższych względów uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego niewątpliwie wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1747/08), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu tej uchwały. To uzasadnienie uchwały pozawala bowiem na zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się organ samorządowy podejmując taką, a nie inną decyzję. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła, względnie odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy (NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn.. akt II OSK 1124/05). Uzasadnienie uchwały powinno wskazywać podstawę prawną decyzji i zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia, bądź odmówienia takiej - tak by możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności. Nie można również pominąć, że w całym procesie podejmowania uchwały ważne jest też zapewnienie ochrony pracodawcy. Gdyby uchwała nie zawierała uzasadnienia, to pracodawcy trudno byłoby dochodzić swych praw przed właściwym sądem pracy nie znając motywów rozstrzygnięcia, które przecież bezpośrednio dotyczą również jego praw i obowiązków (por. P. Sitniewski (red.), Prawo samorządu terytorialnego, Białystok 2009 r., s. 123-124).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza powyższych wymogów, dotyczących uzasadnienia. Odniesiono się w jej uzasadnieniu kolejno do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku Zakładu, dokonując ich oceny w oparciu o okoliczności, które były przedmiotem postępowania wyjaśniającego ze strony Rady, a przytoczone przez Radę Gminy argumenty Sąd ocenił jako wystarczające umotywowanie decyzji podjętej w ramach uznania dopuszczalnego świetle art. 25 ust. 2 u.s.g.

Po pierwsze trzeba odnotować, że postawione Radnemu we wniosku (pkt 3) zarzuty naruszenia regulaminu pracy w związku z niewłaściwym odnotowywaniem przez niego obecności w czasie, gdy opuszczał pracę w związku z uczestnictwem w posiedzeniach Rady Gminy są zarzutami, które mogą rodzić uzasadnione przypuszczenie, że dążenie do rozwiązania stosunku pracy z radnym ma jednak, przynajmniej w pewnym stopniu, związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Zakład w tej kwestii podnosi bowiem, że Radny naruszał regulamin pracy w ten sposób, że podpisywał listę obecności w dniach, w których faktycznie opuszczał pracę, gdyż uczestniczył w pracach Rady Gminy. Zdaniem pracodawcy, Radny powinien w takim wypadku dysponować delegacją służbową, zgłosić nieobecność w pracy i ustalić sposób odpracowania nieobecności lub wziąć urlop na ten dzień. Stanowisko to jest jednak nietrafne. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 24 u.s.g., radny obowiązany jest brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Skorelowany z tym jest art. 25 ust. 3 u.s.g., w którym zawarto normę, która nakazuje wprost pracodawcy zwolnienie radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu udziału w pracach organu gminy. Zakład ma zatem obowiązek zwolnić pracownika od pracy na czas związany z wykonywaniem przez niego obowiązków radnego i, jak słusznie uznała Rada Gminy w uzasadnieniu swojej uchwały, nie jest to tożsame z delegacją służbową. W czasie delegacji co do zasady pracownik wykonuje (choć w inny niż zazwyczaj sposób) obowiązki pracownicze, ma obowiązek działać na rzecz pracodawcy i pozostaje w jego dyspozycji. Zwolnienie pracownika od pracy, o jakim mowa w art. 25 ust. 3 u.s.g. z założenia natomiast wyłącza go na czas prac w organie gminy z obowiązku i możliwości działania w tym czasie na rzecz pracodawcy i spod jego kontroli. Sam problem ewidencjonowania wyjść pracownika na sesje rady gminy jest natomiast kwestią wewnętrznej organizacji pracy w Zakładzie. Trudno jednak uznać za uzasadniający rozwiązanie stosunku pracy zarzut nieodnotowywania przez Radnego takich wyjść książce wyjść, skoro we wniosku przyznano jednocześnie, że taka książka w ogóle nie była w [...] prowadzona. Zarazem nie postawiono Radnemu zarzutu, że o swoich wyjściach na sesje Rady Gminy w ogóle nie informował pracodawcy. Trafnie zatem stwierdza Rada Gminy, że nieustalenie sposobu odzwierciedlania nieobecności Radnego w pracy w związku z wykonywaniem przez niego mandatu nie może być okolicznością obciążającą pracownika, jako że ustalenie porządku pracy i rejestracji czasu pracy pracowników obciąża pracodawcę.

W przywołanym art. 25 ust. 3 u.s.g. sytuującym obowiązek pracodawcy zwolnienia radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu udziału w pracach organu gminy nie określono żadnych reguł dotyczących wynagrodzenia należnego pracownikowi za ten czas lub konieczności odpracowywania tego czasu. W tej kwestii można jednak zwrócić uwagę, że skoro w ustawie z jednej strony nałożono na radnego obowiązek uczestnictwa w pracach organu samorządowego, z drugiej zobowiązano bezwzględnie pracodawcę do umożliwienia pracownikowi będącego radnym wykonywania jego mandatu, to nie mogą być w tym zakresie akceptowane takie rozwiązania, które prowadziłyby do omijania tych przepisów. W tym kontekście wątpliwości budzi powoływanie się we wniosku na nieuzgodnienie przez Radnego z Zakładem sposobu odpracowania nieobecności spowodowanej udziałem w sesji Rady Gminy, tym bardziej że z dalszej części uzasadnienia wniosku wynika, że takiego obowiązku faktycznie w Zakładzie nie ustalono (było to dopiero zalecenie kontroli zarządczej, skierowane do Dyrektora Zakładu). Nie można się także zgodzić, że Radny powinien ewentualnie zgłosić urlop na dzień, w którym uczestniczy w pracach rady gminy. Urlop ma bowiem służyć wypoczynkowi pracownika, a nie wykonywaniu mandatu radnego. Oczekiwanie, by pracownik w ten sposób wykorzystywał swój urlop wypoczynkowy (pomniejszając tym samym wymiar urlopu pozostającego na regenerację sił) mogłoby zostać potraktowane jako próba ograniczenia jego praw pracowniczych. Wykonywanie obowiązków radnego jest związane z pełnieniem istotnej funkcji społecznej i nie może być zrównane z każdym innym, dowolnie wybranym przez pracownika sposobem spędzania czasu wolnego – stąd też korzysta z szczególnej ochrony prawnej, nawet w zakresie ingerującym w stosunek pracy.

Wreszcie niezrozumiałe jest jaki konkretnie zarzut próbował Wnioskodawca postawić radnemu wskazując, że ten pobierał diety za udział w posiedzeniach rady Gminy, które odbywały się w godzinach pracy. Jak już zauważono powyżej, przepisy u.s.g. nie wypowiadają się w kwestii wynagrodzenia za czas, na który radnemu przysługuje zwolnienie od pracy na podstawie art. 25 ust. 3 u.s.g., co należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie ma obowiązku odpowiedniego pomniejszania wynagrodzenia pracownika za ten czas i nie istnieją automatycznie podstawy do stawiania radnemu zarzutu pobierania "podwójnego wynagrodzenia" w związku z tym że wypłacana jest zarówno dieta, jak i wynagrodzenie przez pracodawcę. Podkreślić trzeba, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, pochodzi od innego podmiotu, wynika z zupełnie innego stosunku prawnego i pełni zupełnie inną funkcję. Poza ewentualną rekompensatą w razie uszczerbku na wynagrodzeniu może ona służyć także pokrywaniu innych kosztów związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Istotne jest natomiast w rozpoznawanej sprawie Zakład we wniosku nie wykazał, że w tej kwestii umowa o pracę przewidywała jakieś modyfikacje wynagrodzenia pracownika za czas pracy wykorzystany na wykonywanie mandatu radnego i że doszło w związku z tym do bezpodstawnego pobrania przez niego wynagrodzenia.

Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty sformułowane w pkt 3 wniosku i towarzyszące im argumenty nie dowodzą naruszenia obowiązków pracowniczych uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym. Wobec zaś niewykazania przez Zakład, że opisane działania Radnego wypełniały znamiona uchybienia wymogom wynikającym z prawa pracy, umowy o pracę bądź z regulaminu pracy, uzasadnione pozostaje wyrażone na początku przypuszczenie, że na wnioskowane rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem mogło jednak, przynajmniej w pewnym stopniu wpłynąć wykonywanie przez niego mandatu radnego. Tym samym zarzuty w tym zakresie budzą wątpliwość co do tego, czy do wniosku o rozwiązanie stosunku pracy nie doszłoby, gdyby nie sprawowana przez pracownika funkcja radnego. W świetle zaś poczynionych na wstępie uwag jest to okoliczność wystarczająca do odmowy przez Radę Gminy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Również pozostałe stawiane radnemu we wniosku Zakładu zarzuty Rada Gminy oceniła jako nieuzasadniające zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym i ocena ta, zdaniem Sądu, nie wykracza poza granice dopuszczalnego uznania, do jakiego uprawnia ją treść art. 25 ust. 2 u.s.g. Z przytoczonych przez skarżący Zakład okoliczności i argumentów nie wynika bowiem, że zarzucane Radnemu naruszenia obowiązków pracowniczych mogą zostać uznane za bezspornie udowodnione lub że ich charakter sprawia, iż niewyrażenie przez Radę Gminy zgody na rozwiązanie stosunku pracy byłoby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i stanowiło absolutnie nieuzasadnioną ingerencję w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem. Po pierwsze trzeba stwierdzić, że powołane przez Zakład "przewinienia" pracownika, mimo że sprecyzowane, nie zostały (poza jednym wyjątkiem – pkt 2 wniosku) odniesione do konkretnych jego obowiązków lub zakazów wynikających z przepisów prawa pracy lub umowy o pracę. Po drugie, jeśli przyjąć, że granicą swobody uznania rady gminy co do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest poszanowanie standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy ( por. S. Płażek: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 312), to w kontekście art. 25 ust. 2 u.s.g. kryteria te powinny być interpretowane jako tego rodzaju wykroczenia pracownika przeciw regułom prawa pracy (gdy rozwiązanie stosunku pracy nastąpić z przyczyn leżących po jego stronie), które uzasadniają tak daleko idące konsekwencje jak rozwiązanie stosunku pracy i wobec których odmowa przez radę gminy wyrażenia zgody, o jakiej mowa w ww. przepisie, byłaby sprzeczna z zasadami porządku prawnego. Tymczasem postawione Radnemu przez Zakład zarzuty nie pozwalają przyjąć, że taki właśnie charakter naruszeń obowiązków pracowniczych został mu udowodniony. Na uwagę zasługuje także, że przedstawione we wniosku zarzuty wobec pracownika były wynikiem audytu wewnętrznego przeprowadzonego w 2015 r. ( a wcześniej były również prowadzone kontrole wewnętrzne), natomiast brak jest dowodów na to, że pracodawca przed wystąpieniem do Rady Gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy, zwracał mu uwagę na zaistniałe nieprawidłowości i żądał ich usunięcia lub sam dążył do wprowadzenia w organizacji zakładu pracy zmian powodujących ich wyeliminowanie.

Podniesiony przez [...] zarzut nadużycia przez Radnego stanowiska w celu osiągnięcia korzyści finansowych nie zostały należycie udowodniony. Sam bowiem fakt – na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu uchwały – sprzedawania pracownikom Zakładu ( w tym podległym radnemu) – kart telefonicznych pochodzących ze sklepu radnego – nie dowodzi tego rodzaju nadużycia bez szerszego wyjaśnienia okoliczności i kontekstu sprawy. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały, Zakład nie przedstawił dowodów na wydawanie przez Radnego podległym sobie pracownikom polecenia zakupu kart telefonicznych w jego sklepie, na rachunek [...] lub na przymuszanie ich do tego. W szczególności trzeba mieć na uwadze, że radny nie był osobą, która mogła podjąć ostateczną decyzję o finansowaniu takich kart ze środków Zakładu, ani także o potrzebie ich zakupu. Natomiast podniesiony w skardze zarzut, że sprzedaż na rzecz [...] kart telefonicznych (w związku z którą Radny wystawił dla Zakładu faktury na łączną kwotę 382,40 zł, płatne ze środków publicznych) stanowiła naruszenie art. 24f u.s.g., zmierza w istocie do wykazania, że doszło do naruszenia w ten sposób zasad sprawowania mandatu przez Radnego, a nie jego obowiązków jako pracownika Zakładu i z tego względu zarzut ten nie mieści się w ocenie dokonywanej przez Radę Gminy w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g., a w dalszej kolejności także przez Sąd dokonujący kontroli uchwały podjętej przez Radę Gminy na tej podstawie.

Zarzut podania nieprawdy w oświadczeniu o korzystaniu z samochodu osobowego dla potrzeb służbowych Rada Gminy oceniła jako potencjalnie uzasadniający stwierdzenie naruszenia obowiązków pracowniczych, jednak wobec faktu, że pracodawca nie zaprzeczył, jakoby radny faktycznie do celów służbowych korzystał z własnego samochodu, a jedynie zakwestionował z którego – trudno jest ocenić wagę tego naruszenia, jak i to czy pracodawca poniósł na jego skutek ewentualną szkodę oraz czy mogło ono uzasadniać tak daleko posunięte konsekwencje, jak rozwiązanie stosunku pracy. Powołując się na powyższe naruszenie, Wnioskodawca sam wyraża brak pewności, co do tego, czy korzystanie przez pracownika z innego samochodu niż deklarowany wiązało się z inną pojemnością silnika oraz jak w takiej sytuacji należało ocenić prawidłowość rozliczeń i zasadność wypłacanego ryczałtu.

W kwestii uchybień w zakresie inwentaryzacji i ewidencji magazynowej zwraca uwagę fakt, ze wnioskujący podaje, iż były to uchybienia istniejące od jakiegoś czasu, jednak z dokumentacji przedstawionej Radzie nie wynika, by kiedykolwiek zwracano na nie uwagę pracownikowi, udzielano nagany czy też żądano korekty prowadzenia ewidencji. Niejasna jest też sprawa zakresu obowiązków radnego na stanowisku magazyniera – w szczególności to, czy ten zakres pozwala na postawienie mu zarzutu w związku ze stwierdzonymi brakami materiałowymi, skoro wedle twierdzeń Rady Gminy pracownik kwestionuje, że był obciążony taką odpowiedzialnością, a skarżący Zakład nie przedstawił dowodu na to, że faktycznie można mu było przypisać obowiązki, których naruszenie zarzuca. Podniesiony natomiast na rozprawie zarzut, że Radny pozostawał w [...] na stanowisku, co do którego nie spełniał wymogów w zakresie wykształcenia nie został w ogóle przedstawiony we wniosku z dnia 20 marca 2015 r., wobec czego Rada Gminy nie ustosunkowywała się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. To z kolei nie pozwala obecnie na podważenie przez Sąd ze względu na tę okoliczność ważności zaskarżonej uchwały.

Ze względu zatem na niewystarczające umotywowanie przez Zakład wniosku o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym, uchwała Rady Gminy nie może być, w świetle przedstawionego w uzasadnieniu stanowiska Rady i zawartych tam argumentów, uznana za naruszającą art. 25 ust. 2 u.s.g. Brak dostatecznego merytorycznego podparcia zarzutów stawianych Radnemu powoduje, że nie można wreszcie wykluczyć również tego ( co podnosi Rada Gminy), że wniosek o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy pozostaje w jakimś związku z politycznym konfliktem pomiędzy Radą a Wójtem Gminy K., który ma bezpośredni wpływ na obsadę stanowisk w [...] – a ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g. ma służyć między innymi uniknięciu sytuacji, gdy kwestie polityczne, wiążące się przecież z wykonywaniem mandatu, mogą potencjalnie wpłynąć na prawa pracownicze radnego.

Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną argumentację, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.